Содержание

Джон Адаме, первый вице-президент в истории страны, назвал этот пост «самой несуразной выдумкой, какую только можно себе представить»1. В течение последую- щих ста пятидесяти лет преемники Адамса и американ- ская общественность не изменили своего мнения на этот счет. Такую же оценку дал вице-президентству и мистер Дули, весьма колоритно описавший, как на съезде респуб- ликанской партии в 1904г., где Теодор Рузвельт был вы- двинут кандидатом в президенты, подыскивали кандидата на пост вице-президента. «Сначала баллотироваться на этот пост предложили моему другу Джо Кэннону и услы- шали в ответ такое, от чего покраснел до корней волос даже делегат-негр из Алабамы. Тогда они попытались под- бить на это дело Генри Кэбота Лоджа, но тот чуть не раз- рыдался от огорчения. Наконец нашли какого-то подвы- пившего делегата из Висконсина, и он уже было согласил- ся, но тут подоспела его супруга и уберегла его от иску- шения... Любопытное дело: кому ни предложишь этот пост, все шарахаются, как черт от ладана»2.

Томас Р.Маршалл, вице-президент при Вильсоне, лю- бил повторять побасенку о двух братьях: один ушел в пла- вание, другой стал вице-президентом, и с тех пор оба как в воду канули. В популярном мюзикле 1932 г. «О тебе я пою» один из персонажей — вице-президент Александр Тротлботом, маленький одинокий человечек, чье имя ни- кто не может запомнить. Его выдвинули на этот пост по жребию — он вытянул «короткую спичку». И с тех пор он скрывает свой род занятий ото всех, включая мать род- ную.

Так относились к вице-президентству всего пятьдесят лет назад. Ныне все изменилось. Никто больше не укло- няется от выдвижения своей кандидатуры на этот пост.

Матери гордятся сыновьями — вице-президентами. Трот- лботом канул в Лету. За период, прошедший с 1941 г., четыре вице-президента (Трумэн, Джонсон, Никсон, Форд) стали президентами, три боролись за президент- ское кресло (Уоллес, Хэмфри, Мондейл) и еще три выдви- гали свои кандидатуры для участия в президентских выбо- рах (Баркли, Рокфеллер, Буш). Несомненно, так же посту- пил бы и Спиро Агню, не восторжествуй справедливость. Вице-президентство, считавшееся до недавнего времени карьерным тупиком, сегодня рассматривается как трамп- лин для прыжка в Белый дом. Когда же произошла эта чудесная трансформация и в чем ее причины?

I

С какой целью вообще был учрежден несколько нео- бычный пост вице-президента? «Ни в одном конституцион- ном государстве, — писал Теодор Рузвельт в 1916г., — аналогичного поста не существует» ( TheodoreRoosevelt. The Three Vice-Presidential Candidates. — «Review of Reviews», September 1896, p. 280. Сегодня пост вице-президента существует лишь в немногих странах, напри- мер в Бразилии. Кстати, Бразилии пошло бы только на пользу, если бы там после смерти Танкредо Невеса в 1985 г. были проведены новые внеочередные выборы по французской модели. Вместо этого пост президента занял — по американской модели — вице-прези- дент. ). По общему мнению, отцы-основатели, учреждая пост вице-президента, имели в виду обеспечить преемственность власти в случае смерти президента или его отставки. Однако на самом деле отцы- основатели руководствовались совсем иными соображе- ниями, не имеющими ничего общего с механизмом преем- ственности.

Проект, предложенный комитетом по выработке кон- ституции б августа 1787 г. Конституционному конвенту, гласил, что в случае, когда пост президента по тем или иным причинам остается вакантным, «права и обязанности президента впредь до избрания нового президента осуще- ствляет председатель сената». Некоторые делегаты возра- жали против того, чтобы «конституционным преемником» был председатель сената. Говернер Моррис считал, что эту функцию следует возложить на председателя Верховного суда, а, по мнению Мэдисона, полномочия президен- та при отсутствии последнего следовало возложить на го- сударственный совет. При этом все поддержали Мэдисо- на, считавшего, что «для избрания нового президента не- обходимо назначать внеочередные выборы». Эта идея от- ражена в статье II Конституции, которая гласит, что лицо, замещающее президента в случае его недееспособности или смерти, будет исполнять свои обязанности лишь до тех пор, «пока дееспособность президента не будет вос- становлена» или, как особо подчеркивалось, до «избрания нового президента »•*.Внимательное изучение документов конвента подтверждает, что отцы-основатели и не помыш- ляли о том, «чтобы какое-либо должностное лицо могло бы занять пост президента без выборов — по праву пре- емственности. Временно назначенный президент должен был исполнять свои обязанности только до внеочередных президентских выборов»4.

За две недели до новой сессии Конституционного кон- вента вновь избранный редакционный комитет, восполь- зовавшись передышкой, разработал положение о вице- президенте. Вопрос преемственности его членов не зани- мал. Он уже был благополучно решен в статье об испол- няющем обязанности президента и внеочередных выбо- рах. Институт вице-президентства был учрежден в силу других причин. Хью Уильямсон, член нового редакционно- го комитета, откровенно признал на съезде, что «в целом пост вице-президента не нужен». Он учрежден, как особо подчеркивалось, «с единственной целью сделать рацио- нальной процедуру избрания президента коллегией вы- борщиков, удвоив число кандидатов»5. В этом отцы-осно- ватели усматривали гарантию избрания президента, дейст- вительно пользующегося доверием.

В те времена американцы еще не осознали себя граж- данами единого государства; местные интересы доминиро- вали над общенациональными. Голосуя за одного кандида- та из двух, выборщики могли бы отдать предпочтение кан- дидату, представлявшему их штат. Новый проект обязывал каждого выборщика голосовать на равноправной основе не за одного, а одновременно за двух кандидатов, «из ко- торых по крайней мере один жил бы не в том же штате, что и выборщик, а в любом другом». В результате этого сдвоенного голосования устранялась опасность местничества и президентом становился бы кандидат, пользующий- ся популярностью и за пределами своего штата. «При этом, однако, — отмечал Мэдисон, — на первое место может выйти и кандидат второго сорта»6.

Так или иначе, сдвоенное голосование призвано было предотвратить коррупцию и политические интриги при вы- борах президента. Голосуя одновременно за двух равно- правных кандидатов, заметил Джеймс Вильсон, ни один выборщик не был «в состоянии заранее вычислить исход выборов». Политическим интригам пришлось бы тогда «действовать наугад, вслепую и непредсказуемый итог вы- боров перечеркнул бы любые их махинации»'. «Сдвоен- ное голосование, — писал Гамильтон в 60-й статье «Фе- дералиста», — внушает уверенность в том, что президен- том станет «человек способный и благонамеренный». По- пулярность кандидата и политические интриги могут обес- печить ему поддержку его собственного штата; для того чтобы «заслужить уважение и доверие всего союза, нуж- ны иные таланты и достоинства».

При сдвоенном голосовании кандидат, получивший большинство голосов, становился президентом, а канди- дат, занявший второе место, — вице-президентом. Если рассуждать логически, вообще не было никакой необхо- димости предоставлять какой-либо пост кандидату, заняв- шему второе место. Соображения о преемственности вла- сти играли здесь, очевидно, большую роль, чем о том го- ворилось на Конституционном конвенте и на съездах в связи с ратификацией Конституции в штатах. И президент и вице-президент, изначально баллотируясь на пост прези- дента, должны были обладать необходимыми для этого данными. И все же вице-президентство мыслилось в пер- вую очередь не как гарантия преемственности, а, по вы- ражению Уильямсона, как неотъемлемая часть «рацио- нальной» процедуры самих выборов.

II

Уже в то время к вновь учрежденному посту вице-пре- зидента отношение было прохладным. Элбридж Герри за- явил на Конституционном съезде, что он «в принципе про- тив учреждения поста вице-президента»8. Кстати, Герри, единственный из участников конвента, сам стал впоследствии вице-президентом. Джордж Клинтон, не входивший в число делегатов, назвал пост вице-президента опасной и ненужной затеей. Клинтон впоследствии был вице-прези- дентом при двух президентах. Джеймс Монро, выступая на съезде в связи с ратификацией Конституции в штате Виргиния, сказал, что он не видит необходимости в долж- ности вице-президента9. «Федералист» никак на это не от- реагировал, посвятив вице-президентству всего два корот- ких абзаца в сборнике из 85 статей. Отметив, что многие считают это новшество «абсолютно пустой, чтобы не ска- зать вредной, выдумкой», Гамильтон выдвинул несколько довольно легковесных аргументов в его защиту: участие вице-президента в сенатских голосованиях может дать пе- ревес одной из сторон, способствуя тем самым преодоле- нию тупиковых ситуаций; в случае необходимости вице- президент может, по Конституции, замещать президента. Но в личной беседе с Джеймсом Вильсоном он с сожале- нием констатировал: «Как и все прочие, я отдаю себе от- чет в том, что статья Конституции, согласно которой кан- дидат, намеченный на пост вице-президента, может стать президентом, конечно же, не без изъяна»10. Сдвоенным голосованием на пост вице-президента бы- ли все-таки избраны два выдающихся человека — Адаме и Джефферсон. Однако при прочих равных условиях пре- бывание на посту вице-президента пагубно отражалось на сколько-нибудь перспективных политиках. «Будучи вице- президентом, — заявил Адаме в сенате, — я ничто, хотя мог бы стать всем». Что же, он верно подметил парадок- сальность ситуации. Джефферсон заметил, что «долж- ность вице-президента — единственная, в отношении ко- торой я не могу твердо сказать, хотел бы я ее занимать или нет» 1*. И тот и другой и впрямь мало что сделали, будучи вице-президентами.

Развитие партийной системы, которого в 1787г. никто не мог предвидеть, оказалось тяжелым бременем для «ра- ционального процесса выборов». В 1796 г. федералисты отдали второй мандат Томасу Пинкни, явно не подходив- шему для роли второго человека в стране. Адаме, приори- тетный кандидат федералистов, заявил, что предпочел бы проиграть выборы Джефферсону, чем своему товарищу по партии12. В 1800 г. голоса выборщиков республикан- ской партии поровну распределились между Джефферсоном и Аароном Бэрром, талантливым политиком, о кото- ром, однако, за всю американскую историю никто потом и не вспомнил, за исключением его дочери Теодозии и Гора Видала. Бэрр едва не стал президентом, хотя это и не соответствовало бы волеизъявлению избирателей. Опаса- ясь, как бы подобный промах не повторился в будущем, конгресс в 1804 г. принял 12-ю поправку к Конституции, предусматривающую раздельное голосование коллегии выборщиков за президента и вице-президента.

С упразднением «рациональной процедуры выборов» отпала и необходимость в должности вице-президента. Первоначально она предназначалась для проигравшего на президентских выборах кандидата, иными словами, для деятеля президентского калибра. Голосование по партий- ным спискам в корне изменило ситуацию, а 12-я поправка эти изменения узаконила. Пост вице-президента, как и предсказывали, не привлекал более способных политиче- ских деятелей. Он превратился в разменную монету в по- литической игре на президентских выборах, «в наживку для политических простаков»^, как заметил с презрени- ем Говернер Моррис.

Сэмюел Уайт, сенатор от штата Делавэр, пророчески предсказал последствия 12-й поправки: «Личные качест- ва, таланты, добродетели и заслуги не будут приниматься во внимание при выдвижении кандидата на пост вице-пре- зидента. Никто не задастся вопросом: честен ли он? Под- ходит ли для этой должности? Всех будет занимать совсем другое: смогут ли его связи, его имя, богатство, репутация в штатах, его влияние или его интриги способствовать из- бранию президента?» Роджер Грисуолд из Коннектикута заявил, что пост вице-президента отныне становится «со- вершенно бесполезным и — более того — вредным». В результате некоторые политические деятели, как респуб- ликанцы, так и федералисты, например Джон Рэндолф из Роанока, Джонатан Дейтон, бывший спикер палаты пред- ставителей, ставший сенатором, Грисуолд, Сэмюел У.Да- на, пришли к логически бесспорному выводу, что долж- ность вице-президента исторически была неотъемлемой частью определенной процедуры выборов, от которой те- перь отказались. Не правильнее ли поэтому было бы уп- разднить теперь и саму должность вице-президента? Дей- тон справедливо указал, что «причины, приведшие к созданию института вице-президентства отпали с принятием 12-й поправки... Было бы желательно поэтому упразднить и сам этот институт»14. Генри Адаме в своей выдающейся работе, посвященной истории США того периода, писал: «Если бы этот вопрос обсуждался впервые, большинство, возможно, и проголосовало бы за отмену должности ви- це-президента». Однако ряд положений, закрепленных в законодательстве отдельных штатов, помешал трезво по- дойти к этому вопросу, и в результате предложение об упразднении должности вице-президента было отклонено 19 голосами против 12 в сенате и 8 5 против 27 — в палате представителей. После этого, писал Адаме, феде- ралисты обвинили Джефферсона и его партию в том, что они «подсаживают к президенту на случай его замены лю- дей, которых ни одна страна и ни один избиратель не вы- брали бы на руководящий пост»15.

Что верно, то верно. Институт вице-президентства бы- стро захирел. Первые два вице-президента со временем сами стали президентами. Однако после принятия поправ- ки пост вице-президента занимали, как правило, люди по- средственные. Кто сейчас помнит преемников Бэрра — Джорджа Клинтона, Элбриджа Герри, Дэниела ДТомп- кинса? На протяжении жизни целого поколения трампли- ном для президентства считался пост государственного секретаря. И поздней президентом, как правило, выбира- ли кого угодно, только не бывшего вице-президента. За 180 лет, прошедших после принятия 12-й поправки, толь- ко Мартин Ван-Бюрен был избран президентом сразу же после своего вице-президентства.

В XIX в. вице-президент в большинстве случаев был старше президента. Уильям Р.Кинг, например, выдвинутый кандидатом на пост вице-президента в паре с кандидатом в президенты Франклином Пирсом, был тяжело болен и умер через шесть недель после вступления в должность. Клинтон, Герри, Генри Вильсон, Томас А.Хендрикс и Гар- рет А.Хобарт умерли при исполнении обязанностей. О них мало кто горевал, кроме родных, а многие и просто не заметили сообщений об их смерти. Вице-президент стал никчемной фигурой. «Вице-президентство — ступень на пути к забвению, и ничего больше», — заявил Теодор Руз- вельт, после того как партийный босс Платт уговорил его выставить свою кандидатуру на пост вице-президента в 1900 г. «Боюсь, это последнее, на что я способен». В от- вет на вопрос, собирается ли он присутствовать на второй инаугурации, Маккинли Платт ответил не без ехидства: «Я еду в Вашингтон с целью посмотреть на пострижение Те- одора в монахи» *6. Спустя четыре года демократы выдви- нули кандидатом в вице-президенты Генри Дж.Дэвиса, ко- торому к тому времени исполнился 8 1 год. Демократы по- терпели поражение. После этого в течение 3 8 лет в США вообще не было вице-президента, и никакой катастрофы не произошло.

III

Но сколь это ни парадоксально, все это время медлен- но, но верно вырабатывался подход к вице-президенту как к возможному преемнику президента. При принятии в 1792 г. закона о преемственности президентской власти конгресс II созыва исходил из того, что в случае необхо- димости вице-президент будет исполнять обязанности президента до конца срока. В случае смерти вице-прези- дента предусматривалось проведение внеочередных вы- боров — в соответствии с идеей Мэдисона. Временный председатель сената (если такового не было — спикер па- латы представителей) «исполнял бы обязанности прези- дента... до выборов нового». Выборы должны были бы про- водиться в ближайшем ноябре, если только такая ситуа- ция не возникала в последние месяцы президентского срока17.

«Трудно даже вообразить, — писал Е.С.Коруин, язви- тельный комментатор Конституции, — чтобы конгресс когда-либо принял бы более непродуманный закон»^. Сказано резко, но Коруин не дожил до принятия 25-й поправки. Впрочем, и в законе 1792 г. было, вне всякого сомнения, множество недостатков. Коруина особенно возмущало распространение на законодательную власть преемственности, что, по его мнению, было нарушением принципа разделения власти. (На это указал и Мэдисон, выступая в конгрессе с критикой закона. Но озабочен- ность Мэдисона объяснялась совсем другими причинами. Добившись всеми правдами и неправдами подключения конгресса к механизму преемственности президентской власти, он преградил путь в Белый дом Джефферсону, который, будучи государственным секретарем, имел шансы стать преемником действующего президента. Надо пола- гать, Мэдисона не слишком занимала бы в этом контексте проблема разделения власти, будь Джефферсон времен- ным председателем сената, а Гамильтон — государствен- ным секретарем.) Так или иначе, предостережения Кору- ина и Мэдисона не произвели должного впечатления на редакционный комитет Конституционного конвента. К этому вопросу больше не возвращались, и закон 1792 г. действовал, не вызывая ни у кого возражений, в течение длительного времени; более того, в 1947 г. принцип вклю- чения конгресса в механизм преемственности президент- ской власти вновь обрел силу.

В данном случае можно привести и иные, более веские возражения. Так, например, к претенденту на место вре- менного председателя сената или спикера палаты предста- вителей предъявляются не столь строгие требования, как к хозяину Белого дома. Должностные лица конгресса не обязательно должны быть урожденными американцами, спикером может стать гражданин США моложе 35 лет (Генри Клей, например, в 1811 г.); и самое главное — он не обязан входить в состав законодательного органа, ко- торый он возглавляет. И уж никак его нельзя считать оли- цетворением принципа выборности. Правда, на практике должностные лица в конгрессе по большей части отвечали требованиям, предъявляемым кандидатам на пост прези- дента. Более серьезным является то обстоятельство, что председатель сената и спикер палаты представителей вполне могли принадлежать к другой партии, чем прези- дент и вице-президент. Правда, в 1792 г., принимая свой закон, конгресс и думать не думал о будущей партийной системе. И наконец, самое серьезное возражение состо- яло в том, что возможны моменты, когда не будет ни ви- це-президента, ни временного председателя сената, ни спикера палаты представителей.

12-я поправка была принята через двенадцать лет по- сле закона 1792 г. Она преследовала цель закрыть путь в Белый дом второму кандидату на президентских выборах, если это не соответствовало воле избирателей, как это едва не произошло с Аароном Бэрром. На практике, одна- ко, поправка привела к прямо противоположному эффек- ту19. После 1804 г. за президента и вице-президента стали голосовать раздельно. Но сохранение должности вице- президента и двусмысленные формулировки Конституции в отношении его обязанностей оставляли ему возмож- ность занять пост президента.

Отцы-основатели исходили из того, что в случае смерти президента к вице-президенту переходят его права и обя- занности, но не его пост, то есть вице-президент становит- ся как бы исполняющим обязанности президента. По мне- нию Коруина, они полагали, что окажись место президен- та свободным, «вице-президент все равно останется вице- президентом, играющим в любом случае роль своего рода затычки, временного заместителя, который сможет стать президентом только при условии его избрания в качестве такового»20. Современный исследователь Джон Д.Фирик также придерживается мнения, что составители Консти- туции однозначно ограничили срок пребывания в должно- сти президента «любого преемника, включая и вице-пре- зидента» ( * Фирик пишет: «Дебаты на Конституционном конвенте со всей очевидностью показывают, что вице-президенту отводилась роль заместителя, временно принимающего на себя права и обя- занности президента. Все проекты Конституции, рассмотренные редакционными комитетами, не оставляли на этот счет никаких со- мнений». — Feerick. From Failing Hands, pp. 50 — 51. ), тем промежутком времени, «пока... не будет из- бран новый президент». 12-я поправка подтверждает та- кое толкование. Она предусматривает, что в случае, когда выборы президента должна провести палата представите- лей, которая, однако, не в состоянии сделать это до дня его вступления в должность, «вице-президент будет ис- полнять обязанности президента, как и в других предус- мотренных Конституцией случаях недееспособности пре- зидента».

Однако дебаты по 1 2-й поправке показали, что в кон- грессе не было единого мнения относительно того, будет ли вице-президент лишь осуществлять права и обязанно- сти президента или же он становится его преемником в полном смысле слова21. В 1841 г. президент Уильям Ген- ри Гаррисон умер всего месяц спустя после вступления в должность. Впервые предоставилась возможность приме- нить на практике, говоря словами Джона Куинси Адамса, «то положение Конституции, по которому пост президен- та занимает человек, никем и никогда на этот пост не выдвигавшийся». Вице-президент Джон Тайлер, по сути де- ла, осуществил Конституционный переворот, продемонст- рировав, что, наследуя права и обязанности президента, вице-президент наследует и его должность и становится не просто исполняющим обязанности, а полноправным президентом. Как заметил с раздражением тот же Адаме, это было «явное нарушение духа и буквы Конституции» (J. Q. A d a m s. Memoirs. Ed. by C.F.Adams. Philadelphia, 1877, X, pp. 457, 463 — 464. Прапраправнук Адамса Томас Б.Адамс пытался доказать, что, если бы после смерти Гаррисона были проведены выборы, большинство голосов получил бы, скорее всего, Генри Клей. В этом случае Полк, вероятно, не стал бы следу- ющим президентом, и тогда не было бы и мексиканской войны, что в корне изменило бы ход национального развития. — См.: On the Threshold of the White House. — «Atlantic Monthly», July 1974. ). Действия Тайлера вызвали возражения кабинета Гаррисо- на; ряд сенаторов, считавших, что стать президентом мож- но только выборным путем, заявили протест22. Однако протесты эти ни к чему не привели, а Тайлер добился сво- его, хотя в Конституции подобная практика была закреп- лена лишь 125 лет спустя, с принятием 25-й поправки.

Закон о преемственности президентской власти от 1792 г. действовал 94 года. За все это время ни разу не возникла необходимость применить статью о внеочеред- ных выборах, которые, по мысли отцов-основателей, дол- жны были стать обычной практикой, поскольку не было случая, чтобы страна осталась бы одновременно без пре- зидента и вице-президента. Но проблема все же возникла.

В 1881 г. после покушения на президента Джеймса А.Гар- фильда в сенате не было временного председателя, а в палате представителей — спикера. Случись в тот момент что-нибудь с вице-президентом Честером А.Артуром, ин- ститут президентства оказался бы в катастрофическом по- ложении. По странному стечению обстоятельств сходная ситуация возникла четыре года спустя в президентство Гровера Кливленда, когда умер вице-президент. Более то- го, тогда, в 1885 г., республиканцы имели большинство в сенате, а это означало, что временным председателем се- ната стал бы политик с иной, чем у президента и его за- конного преемника, партийной принадлежностью.

Требования соответствующих реформ привели к при- нятию в 1886г. нового закона о преемственности президентской власти, согласно которому преемником прези- дента становился бы в сходной ситуации кто-то из членов кабинета. Таким образом, вопрос о преемственности ре- шался автоматически, и преемником президента даже те- оретически не мог стать член другой партии. Некоторые конгрессмены, в их числе и Уильям Маккинли из Огайо, выступили против такого решения, ссылаясь на то, что предоставление президенту права назначать собственного преемника нарушает принцип выборности 2-*. Закон от 1886 г., однако, оставил в силе положение о внеочеред- ных выборах. Он, кроме того, предусматривал, что преем- ник президента из числа членов кабинета «будет испол- нять обязанности президента до тех пор, пока президент или вице-президент не обретет дееспособность или пока не будет избран новый президент». Таким образом, к упо- мянутому преемнику переходили бы должностные права и обязанности президента, но не сама эта должность; «это- му временному президенту вменялось в обязанность» со- звать сессию конгресса в двадцатидневный срок, чтобы, как подразумевалось, подготовить проведение внеочеред- ных президентских выборов24.

IV

Должность вице-президента по-прежнему считали бес- перспективной, и после своего рода Конституционного переворота, который совершил Тайлер, и даже после убийства Линкольна и Гарфильда, когда их вице-президен- ты стали хозяевами Белого дома., в XIX в. не было незау- рядных вице-президентов, за исключением, пожалуй, Кэл- хуна, позднее добровольно сложившего с себя бесперс- пективные, по его мнению, полномочия, и Ван-Бюрена, ставшего впоследствии президентом.

У вице-президента не было, по сути дела, никаких обя- занностей. В Конституции оговаривалось лишь, что «вице- президент является председателем сената, приобретаю- щим право голоса только в случае разделения голосов по- ровну». В ответ на возражения, которые эта статья вызва- ла у некоторых делегатов Конституционного конвента, Роджер Шерман заметил, что «вице-президенту вообще нечего будет делать»25, если не назначить его хотя бы председателем сената. В конгрессе первого созыва сразу же начались споры об окладе вице-президента. По мне- нию некоторых законодателей, вице-президент должен бы получать жалованье лишь за те дни, когда он предсе- дательствовал в сенате. В конце концов большинство про- голосовало за назначение годового оклада в 5000 долл.

Конституционные обязанности вице-президента во- истину необременительны. При голосовании в сенате го- лоса лишь изредка разделялись поровну; да и использова- ние права решающего голоса, как беспристрастно заметил Джеймс Дж.Блейн, «шло скорее во вред, чем на пользу политическим амбициям вице-президента»26. В наше вре- мя вице-президент старается проводить в сенате как мож- но меньше времени. Первые вице-президенты занимались на досуге критическим анализом деятельности федераль- ной администрации. Джефферсон, будучи вице-президен- том, написал свои «Кентуккские резолюции», Кэлхун — «Заявление о Южной Каролине». Последующие вице-пре- зиденты не были склонны к политическому теоретизиро- ванию. Ричард М.Джонсон, вице-президент при Ван-Бюре- не, держал таверну и содержал любовницу-негритянку. Томас Р.Маршалл и Олбен У.Беркли запомнились как за- взятые остряки. Но большинство вице-президентов не об- ладали и чувством юмора.

Должность вице-президента приносила тому, кто ее за- нимал, лишь непреодолимое чувство горького разочарова- ния. Что же мешало президентам поручать своим вице- президентам действительно серьезные дела? Долгое вре- мя президенты считали, что это явилось бы нарушением Конституции. Вашингтон от случая к случаю приглашал своего вице-президента на заседания кабинета. Однако Джефферсон, будучи вице-президентом при Джоне Адам- се, быстро положил этому конец. «Я полагаю, — писал он, — что мои должностные обязанности — исключитель- но в законодательной сфере, и я не вправе поэтому при- нимать участие в каких бы то ни было совещаниях испол- нительных органов»27. Большинство президентов и вице- президентов до самого последнего времени следовали этому правилу. Вице-президент Джеймс С.Шерман в ответ на просьбу президента Уильяма Говарда Тафта взять на себя функции посредника между администрацией и пала- той представителей заявил, что «роль посыльного не вхо- дит в обязанности вице-президента»28. Трумэн в 1955 г. писал, что вице-президент «не является должностным ли- цом администрации», а Эйзенхауэр уже в 1963 г. в свою очередь уточнил, что вице-президент, «не являясь по зако- ну представителем исполнительной власти, не подчиняет- ся указаниям президента»29.

Но, даже будь вице-президент должностным лицом ис- полнительных органов, это все равно не устранило бы Конституционных препятствий к расширению его полно- мочий. Формальное закрепление за вице-президентом ка- ких-либо обязанностей шло бы вразрез со статьей Консти- туции, наделяющей президента всей полнотой «исполни- тельной власти». Препятствия политического характера лишь усиливают этот Конституционный запрет. До 1940 г. партийные съезды выдвигали кандидатом на дол- жность вице-президента, как правило, представителя ока- завшейся в меньшинстве партийной фракции, стремясь к «сбалансированности списка». Это, по словам Блейна, «ес- тественно, ставило вице-президента в положение оппо- нента администрации», превращая его в центр притяжения для фрондирующих чиновников, как это нередко бывает с наследником престола при монархических режимах30. Между президентом и вице-президентом возникал психологический барьер, даже если первоначально они были политическими союзниками. За период с 1789 по 1 9 7 7 г. не было случая, за исключением Джексона и Ван- Бюрена, чтобы президент и вице-президент полностью до- веряли друг другу. Хорошие личные отношения существо- вали между Полком и Джорджем М.Далласом, Маккинли и Гарретом Хобартом, Трумэном и Баркли, но ни один из перечисленных хозяев Белого дома не позволял вице-пре- зиденту играть сколько-нибудь заметную роль при выра- ботке политических решений.

Основные психологические причины взаимного недо- верия лежат на поверхности. «Единственная обязанность вице-президента, — саркастически заметил Томас Р.Мар- шалл, — звонить каждое утро в колокольчик у дверей Белого дома и справляться о состоянии здоровья прези- дента»^'. «Своим хорошим здоровьем, Хенесси, — объяс- нил м-р Дули, — большинство наших президентов обязаны вице-президентам... Познакомившись со своим вице-пре- зидентом поближе, любой президент приходит к выводу, что в интересах страны ему стоит пожить подольше. «Знаeте — говорит он, завидев вице-президента, — всякий раз при виде вас я чувствую себя помолодевшим лет на де- сять». «Я растроган до слез, — отвечает вице-прези- дент. — Не далее как сегодня утром моя жена говорила, как уютно мы устроились в нашей маленькой квартирке». Некоторые вице-президенты так пеклись о здоровье и безопасности президента, что их переставали пускать на порог Белого дома»32.

Одним словом, вице-президенту оставалось только си- деть и ждать смерти президента. Понятно, что это едва ли может служить основанием для прочных дружеских отно- шений между обоими. Никто не любит, когда ему каждый день напоминают о том, что он смертен. «Каждый раз, встречаясь с Кеннеди, — сказал Линдон Джонсон, побы- вавший в обеих ипостасях, — я чувствовал себя вороном, вьющимся над его головой»33. Президентов выводило из себя присутствие маски красной смерти на их пиру. Вице- президентов в не меньшей степени выводила из себя не- обходимость довольствоваться крохами с монаршего сто- ла. На Конституционном конвенте Элбридж Герри предо- стерегал, что между президентом и вице-президентом мо- гут сложиться «чересчур близкие отношения», на что Го- вернер Моррис ядовито ответил: «Тогда вице-президент явит собой небывалый доселе пример законного наслед- ника, с любовью относящегося к своему родителю»34. В наше время президенты, как правило, торжественно обещают творчески подойти к вопросу о роли вице-пре- зидента, но на деле все сводится к пустым протокольным формальностям.

Исторически первым таким протокольным новшеством было приглашение вице-президента на заседания кабине- та. Это нововведение предложил Теодор Рузвельт в 1896 г.* ( См.: Roosevelt. The Tree Vice-Presidential Candidates, p. 291. Теодор Рузвельт считал, что вице-президенту следует предо- ставить право голоса в рутинных сенатских голосованиях, «а иног- да, может быть, и право участия в дебатах». ) Но, пройдя вице-президентское чистилище и став пре- зидентом, он не пожелал возложить на своего вице-пре- зидента Чарльза У.Фэрбэнкса какие-либо административные обязанности, в частности не счел нужным включить его в кабинет. Вице-президент Маршалл председательст- вовал в кабинете во время пребывания Вильсона на мир- ных переговорах в Версале. Однако при этом он по-преж- нему считал себя «представителем законодательной вет- ви» и, сомневаясь в допустимости подобной практики, с самого начала оговорился, выступая перед кабинетом, что «выполняет лишь просьбу президента», действуя «неофи- циально и неформально»35. Гардинг первым из президен- тов стал регулярно приглашать своего вице-президента Кальвина Кулиджа на заседания кабинета. Кулидж, став президентом, последовал этому примеру, однако его ви- це-президент Чарльз Дж.Дауэс наотрез отказался от уча- стия в делах исполнительной власти, считая это «в прин- ципе неправильным». Позднее, уже в качестве председа- теля сената, он выступил в поддержку законопроекта о закупке государством сельскохозяйственных товаров, противником которого был президент, наложивший на не- го в конечном итоге вето36.

В 1920г. выдвинутый кандидатом на пост вице-прези- дента Франклин Д.Рузвельт заявил, что эта должность — прекрасный пример «непроизводительных затрат», и вы- ступил с целым рядом предложений о том, как лучше ее использовать. Вице-президент, заявил Рузвельт, у которо- го сложились «тесные и доброжелательные» отношения с президентом, мог бы стать «превосходным помощником» для администрации, особенно в вопросах реорганизации правительственного аппарата и развития связей между конгрессом и исполнительной властью. Рузвельт считал, что предоставление вице-президенту сколь-нибудь серь- езных полномочий требует принятия поправки к Консти- туции; но, по его мнению, и без такой поправки вице-пре- зидент мог бы многое сделать37.

Однако, став президентом, Франклин Рузвельт проде- монстрировал почти в той же мере, что и Теодор Рузвельт в свое время, нежелание применять на практике рецепты, предложенные им, когда он был еще кандидатом в вице- президенты. Он, правда, вновь стал приглашать вице-пре- зидента на заседания кабинета, что с тех пор является обычной практикой, однако не проявил ни малейшего же- лания делить свои полномочия со своим «превосходным помощником». Предложение Уильямса О-Дугласа, председателя комитета по валютным и биржевым операциям о том, чтобы руководители ведомств отчитывались перед ви- це-президентом Генри Уоллесом, вызвало у президента отрицательную реакцию. «Вы что, — сказал он, — пред- почли бы иметь дело с Генри Уоллесом? Он же ничего не понимает в этих делах»38. Выступая на пресс-конферен- ции в 1940 г., Ф.Рузвельт разъяснил журналистам: «Кон- ституция не дает вам права явочным порядком назначать второго президента. В Конституции ясно сказано, что от- ветственность несет один человек — президент. Безуслов- но, он может делегировать часть своих полномочий, но, поступая таким образом, он ни в коей мере не снимает с себя возложенной на него высшей ответственности».

Президенты охотно предоставляли бы определенные полномочия лицам, которых они сами назначают на долж- ности, а значит, сами могут и снять. Но снять вице-прези- дента они не вправе и поэтому с большой неохотой дают вице-президентам поручения, с которыми те либо могут не справиться, либо, напротив, справятся слишком хорошо. Ф.Рузвельт пошел дальше других президентов в вопросе предоставления вице-президенту реальных полномочий, назначив Уоллеса председателем Управления военного производства, что произошло 10 дней спустя после Пёрл- Харбора. Единственный случай за двести лет американ- ской истории, когда вице-президент получил действитель- но важное задание. Однако этот эксперимент лишь дока- зал, какие осложнения могут возникнуть, когда вице-пре- зидент, не подлежащий освобождению от занимаемого поста в административном порядке, оказывается во главе какого-то ведомства и начинает вступать в пререкания с влиятельными членами кабинета.

В дальнейшем ни один президент не заходил так дале- ко, как Рузвельт. Обязанности вице-президента Баркли носили сугубо протокольный характер. Эйзенхауэр недо- любливал своего вице-президента Никсона; в ответ на вопрос, в разработке каких конкретных решений тот уча- ствовал, президент заметил: «Дайте мне недельку на раз- мышление, и я, может, припомню хоть одно»40. Кеннеди неплохо относился к Джонсону, отмечая, что «у бедняги самая неблагодарная должность в правительстве»41. Он всегда был с ним обходительным, но к власти не подпу- скал. «Президент Кеннеди, — рассказывал впоследствии Джордж Риди, специальный помощник Джонсона, — всегда проявлял великодушие в отношении вице-прези- дента Джонсона, который, впрочем, не испытывал к нему ни малейшего чувства благодарности»* ( Ассоциация американских адвокатов, симпозиум по пробле- мам вице-президентства, 3.12.1976. — «Fordham Law Review», February 1977, p. 750. Бобби Бейкер, который был близок к Джон- сону, вспоминает, что тот сказал следующее: «На этих заседаниях Джек Кеннеди относится ко мне чрезвычайно внимательно и пре- дупредительно. Это его сопляк-братец меня терпеть не может и вся эта компания высокомерных гарвардцев». — BobbyBaker. Wheeling and Dealing. New York, 1978, p. 101. ). Став президентом, Джонсон постоянно придирался к своему вице-президен- ту Губерту Хэмфри, явно не желая, чтобы над его головой вился черный ворон.

Никсон, зарекомендовавший себя в роли вице-прези- дента своего рода политическим толкачом в администра- ции Эйзенхауэра, став президентом, отвел ту же деликат- ную роль С.Агню, превратив его, по словам Юджина Мак- карти, в «уменьшенную копию Никсона». На вопрос, ста- вил ли он вице-президента в известность о своих дипло- матических реверансах Китаю, Никсон «скептически», по выражению Джеймса Дж.Килпатрика, ответил: «Кого? Аг- ню? Конечно, нет»42. По образному выражению Джеба Стюарта Магрудера, сотрудника аппарата Белого дома, Агню сидел у Никсона «в холодильнике»43.

И все же присутствие на заседаниях кабинета оказа- лось для вице-президентов своего рода отмычкой, и в по- слевоенные годы должность эта стала приобретать боль- шее значение, несмотря на пренебрежение, с которым от- носились к ней президенты. Упадок политических партий дал кандидатам в президенты возможность до определен- ных пределов отстаивать на партийных съездах угодных им кандидатов на пост вице-президента. Поэтому прези- дент мог теперь лучше контролировать бывшие когда-то априори антагонистическими отношения с вице-президен- том. В 1949г. Трумэн добился от конгресса принятия за- кона о включении вице-президента в состав Совета наци- ональной безопасности. Вице-президент, таким образом, впервые обрел узаконенную функцию в системе исполни- тельной власти, не говоря уже о доступе к внешнеполитическим делам и потенциальной возможности участвовать в выработке внешнеполитического курса.

Кабинет вице-президентства по-прежнему находился на Капитолийском холме и, по словам Тома Маршалла, ви- це-президента при Вильсоне, был «так мал, что приходи- лось постоянно держать его дверь открытой, чтобы не за- дохнуться. Когда вице-президент сидел в кабинете... экс- курсоводы показывали его гостям как диковинку»44. В 1961 г. Кеннеди выделил Джонсону помещение в админи- стративном здании по соседству с Белым домом. В то вре- мя эта мера казалась простой любезностью, избавлявшей к тому же обоих от многих неудобств. Никто не подумал о Конституционном подтексте перемещения вице-президен- та с Капитолийского холма в административное здание, то есть от законодательной власти к исполнительной. У Джонсона был свой, по тем временам огромный ап- парат в двадцать человек, сотрудники которого оплачива- лись сенатом или временно переводились из других ве- домств. Когда Джонсон стал президентом, вице-президент Хэмфри оставил за собой его кабинет, но дополнительных бюджетных ассигнований не получил и был вынужден считать каждый цент. В 1969г. Никсон, державший Аг- ню, что называется, на коротком поводке, тем не менее отвел вице-президенту графу в бюджете администрации. Ободренный этой уступкой, Джеральд Форд, сменивший Агню после его отставки в 1973г., стал упорно добивать- ся у Никсона, ставшего к тому времени объектом напа- док, увеличения своего аппарата и большей независимо- сти. К августу 1974 г. аппарат Форда вырос с 17 до 70 человек, а вице-президентский бюджет, финансируемый и сенатом и администрацией, превысил 1 млн. долл. Поль К.Лайт, эксперт по проблемам вице-президентства, пишет, что при Форде «вице-президентство впервые перестало нуждаться в дополнительных ассигнованиях»45.

Став президентом в 1974 г., Форд постоянно торговал- ся со своим вице-президентом Нельсоном Рокфеллером, выпрашивавшим у него все новые привилегии, как некогда делал это сам Форд. Уверенный в своих силах, постоянно носившийся с грандиозными проектами, подстегиваемый туманными президентскими обещаниями и имеющий в своем распоряжении уже 8 4 сотрудника, Рокфеллер еще более укрепил официальный статус института вице-президентства. Вице-президент получил собственную резиден- цию, ничем не напоминавшую маленькую уютную квар- тирку, описанную мистером Дули, и даже заплатил из соб- ственного кармана за новый эскиз вице-президентской печати.

VI

С вступлением в должность Форда и Рокфеллера в стране сложилась беспрецедентная ситуация. Впервые в истории США и президент и вице-президент были не из- браны, как все их предшественники, а назначены на свои должности. Нигде, за исключением 52-го избирательного округа штата Мичиган, никто не голосовал за Форда — кандидата в президенты и уж тем более никто не голосо- вал за Рокфеллера как кандидата в вице-президенты. На первых этапах американской истории это было бы просто немыслимо. Американская политика всегда исхо- дила из того, что президентом является выборное лицо, а не назначенец. Конституция особо предусматривала, что президент и вице-президент должны «быть избраны». От- цы-основатели были убеждены, что никто, не будучи из- бранным на президентский пост, не может исполнять обя- занности президента дольше, чем это необходимо для про- ведения новых президентских выборов. Создатели Кон- ституции в ее изначальном виде наверняка пришли бы в ужас, если бы узнали, что двести лет спустя после приня- тия Декларации независимости ни президент, ни вице-пре- зидент не баллотировались на выборах и заняли свои ме- ста не по воле избирателей, а благодаря механизму насле- дования власти.

Как вообще могла возникнуть столь странная для США ситуация? Шестьдесят лет спустя после принятия в 1886 г. Закона о преемственности президентской власти Трумэн, неожиданно ставший президентом, оказался пе- ред перспективой провести в Белом доме весь оставшийся срок Рузвельта — почти четыре года — без вице-прези- дента. По закону от 1886 г., следующим после вице-пре- зидента в ряду преемников стоял государственный секре- тарь. «Теперь, стало быть, от меня самого зависит, — за- явил Трумэн со свойственной ему прямолинейностью, — кого назначить моим непосредственным преемником на случай моей смерти или неспособности выполнять свои обязанности. Не думаю, однако, что в демократическом государстве глава правительства может претендовать на право назначать собственного преемника»46.

Отвергая закон 1886 г., Трумэн доказывал, что преем- ником президента должен быть не член кабинета, а «вы- борный представитель», то есть политический деятель, из- бранный на свой пост. Трумэн предложил вернуться к за- кону о преемственности от 1792 г., оговорив, однако, что первым в ряду преемников должен быть спикер, а вто- рым — временный председатель сената. Но это предложе- ние страдало явными недостатками. И спикер и времен- ный председатель сената могли, как говорилось выше, оказаться и не выборными представителями. Обе эти дол- жности в конгрессе были своего рода наградой за беспо- рочную службу, сводившуюся зачастую к пребыванию в конгрессе несколько сроков с мандатом от какого-либо беспроблемного, спокойного, а стало быть, и нехарактер- ного в масштабах всей страны округа. Джеймс Ф.Бирнс, Джордж Маршалл и Дин Ачесон — государственные сек- ретари при Трумэне — куда больше подходили для долж- ности президента, чем Джозеф Мартин из Массачусетса, спикер палаты представителей, который, по плану Трумэ- на, должен был стать его потенциальным наследником. Го- сударственный секретарь в принципе всегда был более заметной фигурой, чем спикер. За всю историю США Полк был единственным спикером, которому удалось по- пасть в Белый дом.

Впрочем, Трумэн считал этот компонент своего плана делом временным, полагая, как и отцы-основатели, что, «кто бы ни занял место президента после смерти избран- ного президента или вице-президента, он должен испол- нять его обязанности лишь до очередных выборов в конг- рессе или до внеочередных президентских выборов, за- полняя при этом вакуум, создавшийся в результате до- срочно открывшейся президентской или вице-президент- ской вакансии»47.

Предложение Трумэна о внеочередных выборах при- вело в замешательство некоторых наших правоведов, трактовавших параграф I статьи II Конституции, посвящен- ный правам и обязанностям президента («Он осуществля- ет права и обязанности этой должности в течение 4 лет»), как гарантию того, что любой новый президент должен пробыть в Белом доме 4 года. Закон о преемственности власти от 1792г. предусматривал 4-летний срок полномо- чий президента, избранного на внеочередных выборах. В законе 1886 г. этот вопрос не оговаривался, хотя в ходе обсуждения речь шла о 4-годичном сроке. Нельзя одно- значно утверждать, что Конституция запрещает проводить досрочные выборы в случае вакансии президентского ме- ста. В конце концов именно на таких выборах обновляется состав сената и палаты представителей, хотя и сенаторы и члены низшей палаты, как и президент, избираются на определенный срок. Юридический комитет палаты пред- ставителей во главе с неукоснительным блюстителем за- конов, старым техасцем Хаттоном У.Самнером, изучив в 1945 г. во всех деталях этот вопрос, пришел к заключе- нию, что и в случае досрочных выборов президента ника- кой Конституционной проблемы не возникнет.

Конституция, по мнению юридического комитета пала- ты представителей, «не предусматривает, что каждый, кто становится президентом, должен пробыть в этой должно- сти 4 года. В ней говорится только, что президент будет исполнять свои обязанности «в течение 4 лет». Подобная формулировка предполагает определенный 4-годичный срок президентских полномочий, что делает возможным проведение выборов для заполнения освободившейся до срока должности. Традиционная практика проведения до- срочных выборов на другие государственные должности, освободившиеся раньше Конституционного легислатурно- го срока, также говорит в пользу такого толкования»48.

Кроме того, словосочетание «в течение 4 лет» может оз- начать и какую-то часть этого срока, а не обязательно все 4 года полностью. Иначе в Конституции говорилось бы «сроком на 4 года» как однозначное предписание каждо- му конкретному президенту занимать эту должность весь этот срок. Ничего подобного в Конституции не сказано. Но, допустим, прав Джон Тайлер, считавший, что вице- президент становится в случае необходимости полноправ- ным президентом, а не только исполняющим его обязан- ности, и верна та трактовка Конституции, по которой каж- дый президент должен пробыть в должности 4 года; в та- ком случае данная статья применима не только к выбор- ному президенту, но и к президенту, занявшему эту должность в порядке замещения. Это означало бы, что в слу- чае смерти президента вице-президент, занявший его ме- сто, мог бы в свою очередь рассчитывать на 4-годичный срок. Именно этот вопрос поднял Бен Батлер во время процедуры импичмента над Эндрю Джонсоном. «Как оп- ределить точку отсчета срока пребывания ответчика в Бе- лом доме? От начала президентства Линкольна или с мо- мента его гибели? Во втором случае ему надлежит оста- ваться в этой должности 4 года с момента убийства Лин- кольна, поскольку в соответствии с Конституцией каждый президентский срок составляет 4 года»49. Однако нико- му, в том числе и Джону Тайлеру, так и не удалось дока- зать, что вице-президент, занявший в подобной ситуации президентское кресло, имеет право просидеть в нем доль- ше, чем время, оставшееся до окончания срока предыду- щего президента. Тогда на каком основании следующий за вице-президентом «законный заместитель» должен на- ходиться в более выгодном положении, оставаясь на своей должности полный срок?

Палата представителей неблагоразумно отвергла пред- ложение Трумэна о внеочередных президентских выбо- рах, и затем законопроект был похоронен в сенате. В ре- зультате промежуточных выборов 1946 г. большинство в конгрессе перешло к республиканцам. Руководство ре- спубликанской партии, ухватившись за возможность сде- лать Джо Мартина полноправным, а не гипотетическим преемником Трумэна, воскресило законопроект, не вклю- чив в него, однако, положение о внеочередных выборах. Окончательный вариант законопроекта значительно отли- чался в итоге от изначального замысла Трумэна, который тем не менее подписал его ради самой идеи передачи за- конодательным органам права преемственности в Белом доме.

Однако два события последующего десятилетия выну- дили пересмотреть подход к разработанной процедуре. Ситуация, сложившаяся в 1947 г., когда президент и спи- кер палаты представителей принадлежали к разным пар- тиям, ситуация, ранее весьма редкая, стала повторяться. Таким образом, применение Закона от 1947 г. о преемст- венности президентской власти вполне могло в случае от- крывшейся «двойной вакансии» в Белом доме привести туда двух представителей оппозиционной партии, потерпевшей до этого поражение на выборах. После того как в 1955 —1957 гг. Эйзенхауэр перенес сердечный приступ, заворот кишок и инсульт, во главу угла встал вопрос о неспособности президента исполнять свои обязанности. В одном из писем Никсону в 1958 г. Эйзенхауэр оговорил, что в этом случае вице-президент становится действую- щим президентом. Кеннеди в этом вопросе следовал при- меру Эйзенхауэра, а в 1965 г. Джонсон порекомендовал конгрессу принять поправку к Конституции, с тем чтобы решить проблемы президентской недееспособности и преемственности власти в законном порядке.

Так появилась на свет 25-я поправка. В центре внима- ния законодателей была ситуация, обусловленная времен- ной неспособностью президента осуществлять свои фун- кции. Параграфы III и IV поправки предусматривали на этот случай весьма запутанную, но, в общем, логически обоснованную процедуру. Эти параграфы не содержат оп- ределения недееспособности президента, оставляя реше- ние вопроса на усмотрение вице-президента как выборно- го должностного лица и членов кабинета. У некоторых возникли в этой связи опасения, говоря словами члена па- латы представителей Генри Гонзалеса, по поводу «ситуа- ции, когда беспринципный или введенный в заблуждение подчиненный смог бы практически беспрепятственно от- странить президента от власти». Это создало бы атмосфе- ру заговоров и политических интриг. «В демократическом государстве, подобном нашему, — подчеркивал Гонза- лес, — только народу принадлежит право смены прави- тельства, а 25-я поправка отнимает это право народа... В самом деле, правом отстранить в определенных условиях президента от власти наделяются те, кому это больше всех выгодно. Пусти козла в огород, а лису в курятник»50.

Опасения конгрессмена Гонзалеса были, пожалуй, преувеличены. И все же после Никсона и Агню кто знает, какие люди в будущем могут обрести полномочия, предо- ставленные 25-й поправкой. Народ, говорится в частном определении Верховного суда по делу Миллигана, выне- сенном много лет назад, «не может рассчитывать, что у власти всегда будут находиться мудрые и гуманные прави- тели, искренне приверженные принципам Конституции. Непорядочные, властолюбивые руководители, ненавидя- щие свободу и попирающие закон, вполне могут занять место Вашингтона и Линкольна»51. Поэтому при выработ- ке Конституции нельзя рассчитывать исключительно на оптимальные обстоятельства.

Тем не менее параграфы III и IV 25-й поправки к ка- ким-либо осложнениям до сих пор (1986) не привели. За- то параграфы I и II, не вызвавшие в свое время большого интереса, вскоре дали повод для дискуссий. Параграф I узаконил давнее предложение Тайлера, согласно которо- му, если должность президента оказывается вакантной, полноправным президентом становится вице-президент, а злополучный II параграф, сформулированный на скорую руку в период расцвета имперского президентства, предо- ставлял президенту право в случае вакансии на должность вице-президента выдвигать своего кандидата, который должен был утверждаться в этой должности большинст- вом в обеих палатах конгресса.

Таким образом, авторы параграфа II отвергли принцип Трумэна, считавшего, что в демократическом государстве главу исполнительной власти не следует наделять подо- бными полномочиями. Как известно, Трумэн выдвинул этот принцип, имея в виду ситуацию, когда выборный ви- це-президент становится президентом, но на деле куда больше оснований применять его в отношении президен- та, бывшего до этого вице-президентом даже не выбор- ным, а по назначению. Однако старомодная щепетиль- ность Трумэна была чужда авторам 25-й поправки, узако- нившей принцип назначения на высшие должности в сис- теме исполнительной власти. Принятие 25-й поправки ги- потетически может привести к возникновению кошмар- ной ситуации: вице-президент, назначенный на эту долж- ность, становится президентом, а затем в свою очередь назначает собственного вице-президента.

Это из ряда вон выходящее отступление от демократи- ческих принципов вызвало взрыв недовольства. С приня- тием этой поправки о президентстве нельзя будет гово- рить как об институте, основанном на принципе выборно- сти, заявил Чарльз Матиас, член палаты представителей от Мэриленда, выступивший с блестящей критической речью в прениях по докладу палаты о 25-й поправке. Кон- ституционный конвент «наверняка отверг бы идею о на- значении вице-президента из чисто принципиальных сооб- ражений». Авторы поправки, продолжал Матиас, исходят из неверного понимания демократии, да и самой челове- ческой природы, считая, что «президент всегда будет под- ходить к назначению вице-президента разумно и объек- тивно. Спору нет, подобный оптимизм прежде всего отра- жает мнение о себе XX в. в отличие от представлений о несовершенстве человеческой природы, характерных для прагматизма XVIII в., однако это не дает базы для внесе- ния поправок в основной закон».

Матиас легко парировал возражение своих оппонен- тов, отмечавших, что президенты и раньше сами подбира- ли кандидата в вице-президенты на партийных съездах по выдвижению кандидатов. По его мнению, кандидат в пре- зиденты, стремившийся получить большинство голосов на выборах, должен был подбирать себе «напарника», в це- лом приемлемого и для партии и для электората. «Голоса, полученные кандидатом в вице-президенты на выборах, — это своего рода проверка для главного кандидата списка». Но, будучи в Белом доме, президент мог уже назначать вице-президента по своему усмотрению, руководствуясь любыми критериями. Одобрение конгресса превратилось бы в «пустую формальность, особенно при накале обще- ственных страстей». Вдобавок выбор кандидатом в прези- денты своего «напарника» на съездах вошел в политиче- скую практику сравнительно недавно. Этого не было в прошлом, от этого могут отказаться и в будущем. Закре- пив же подобную практику в поправке к Конституции, мы превратили бы ее из преходящего явления в принцип52. И все же конгресс при поддержке «большой» прессы, американской ассоциации адвокатов и, к сожалению, це- лого ряда ученых, подавляющим большинством голосов принял 25-ю поправку. Законодательные органы 38 шта- тов ратифицировали ее, и в феврале 1967 г. она стала частью Конституции.

VII

Параграф II 25-й поправки был применен на практике скорее, чем можно было предположить. В соответствии с ним Никсон после отставки Агню в 1 973 г. назначил ви- це-президента Форда. (Предположим, что Никсон вышел бы в отставку раньше, чем были разоблачены злоупотреб- ления Агню. Позволительно спросить: кого бы назначил вице-президентом Агню, окажись он в Белом доме? Пред- положим далее, что и Агню пришлось бы затем расплачи- ваться за свои прегрешения. Кого бы назначил тогда своим преемником вице-президент — ставленник Агню?) После отставки Никсона в 1974 г. Форд назначил вице-прези- дентом Нельсона Рокфеллера. «Впервые в истории нашей великой страны, — заявил Джон Пастор, сенатор от Род- Айленда, впадая в некоторые преувеличения, что в данном случае простительно, — президент и вице-президент не избраны, а назначены на свой пост. Граждане не выбирали их и не вручали им мандата. Отныне демократическое пра- вительство в нашей стране прекратит свое существова- ние»53.

Творцы 25-й поправки не предвидели такого расклада и, надо полагать, не допускали его даже в мыслях, что порождает сомнения в их законотворческих способно- стях. Пусть по случайному стечению обстоятельств, а не по заранее продуманному плану, но во главе администра- ции оказались люди, не выбранные, а назначенные на свою должность, причем без каких-либо нарушений Кон- ституции. Однако подобная ситуация наводит на серьез- ные размышления любого, кому дороги демократические принципы. Во-первых, это разрушает представление о президенте как о выборном руководителе. Во-вторых, предоставление президенту права назначать в определен- ных случаях собственного преемника накладывает на аме- риканскую демократическую систему отпечаток династи- ческого правления. Американский президент, подобно ко- ролю, волен отныне назначать своего наследника.

Но и этого мало. Параграф II явно противоречит здра- вому смыслу в той его части, которая касается конгресса. Составители поправки исходили из того, что в соответст- вии с законодательной традицией утверждение вице-пре- зидента, назначенного хозяином Белого дома, конгрессом заменяет в данном случае выборы его всеобщим голосо- ванием. По словам Берча Бая, одного из самых уважаемых сенаторов, выступившего с докладом по 25-й поправке, конгресс «лишь в этой уникальной ситуации выступает в роли коллегии выборщиков. Конгресс, таким образом, представляя интересы американских граждан, по сути де- ла, выбирает вице-президента, предложенного президен- том, и этот акт не должен сводиться к формальному утверждению его кандидатуры». Иными словами, отмечал Бай, утверждение вице-президента — это «не просто ут- верждение какого-либо должностного лица на обычный государственный пост, к этому не следует подходить с обычными мерками»54. Тезис о том, что конгресс пред- ставляет в данном случае весь электорат, нашел свое от- ражение и в требовании, чтобы кандидатуру, выдвинутую президентом на вакантное место вице-президента, утвер- ждал не только сенат, как при прочих президентских на- значениях, а обе палаты конгресса.

Но преимущества подобного подхода вызывают серь- езные сомнения. Отцы-основатели в свое время после де- тального обсуждения не предоставили конгрессу права выбора главы исполнительной власти. Выступая на Кон- ституционном конвенте, Говернер Моррис подчеркивал, что президент, «назначаемый и смещаемый конгрессом, был бы всего лишь марионеткой законодателей»-* . Более того, Конституция запрещала членам конгресса быть вы- борщиками на президентских выборах. По воле отцов-ос- нователей конгресс брал дело в свои руки только в том случае, если коллегия выборщиков оказывалась не в со- стоянии избрать президента большинством голосов. 25-я поправка значительно усилила роль конгресса по отноше- нию к исполнительной власти, предоставив ему право в ситуациях не столь уж редких (за время, прошедшее по- сле принятия 12-й поправки, чуть ли не в каждом четвер- том случае можно было применить 25-ю поправку) конт- ролировать выбор потенциального президента. Отцы-ос- нователи, напротив, считали, что конгресс может восполь- зоваться этим правом лишь в критической, чрезвычайной ситуации. При этом суть дела пытались завуалировать, рассуждая о том, что предложенная процедура голосова- ния в конгрессе заменяет, дескать, всенародное голосова- ние. Но, коль скоро конгресс претендует на роль «эрзац- электората», члены его обязаны подходить к претенденту на пост вице-президента с теми же мерками, что и изби- ратели в ходе обычных выборов.

На практике, однако, конгрессу оказалось не под силу выполнить узурпированные им функции электората надле- жащим образом. В самом деле, если бы конгрессу и впрямь удалось превратить принятую им процедуру в не- кий эквивалент всеобщих выборов, ни Форд, ни Рокфеллер ни в коем случае не были бы утверждены на свои должности столь подавляющим большинством: на всеоб- щих выборах они заведомо не набрали бы большинства голосов. Многие законодатели, ничтоже сумняшеся, про- голосовали в конгрессе за этих кандидатов в вице-прези- денты как предложенных президентом, но им, надо пола- гать, и в голову не пришло бы отдать свои голоса тем же кандидатам на общих выборах. Вместо того чтобы подойти к утверждению предложенных президентом кандидатов в вице-президенты с критериями, четко сформулированны- ми в параграфе II поправки, конгресс превратил голосова- ние по их кандидатурам в рутинную процедуру утвержде- ния президентских кандидатов на прочие государствен- ные должности. Никто и не вспомнил, что изначально предполагалась совершенно иная процедура утверждения предложенных Белым домом кандидатур. Процедура эта была предана забвению, поскольку не учитывала один, весьма важный с чисто политической точки зрения фак- тор, а именно: необходимость утвердить кандидата, при- емлемого для президента. Сам Бай откровенно признался: «Одно дело — голосовать за кандидата в президенты и совсем другое — голосовать за то же лицо в качестве «напарника» для Никсона или Форда»^. Именно этот двойной стандарт отражает главный недостаток парагра- фа II 25-й поправки, практически лишая его смысла. Утверждение в 1974 г. Рокфеллера в качестве вице- президента выявило еще ряд недостатков новой процеду- ры. Следует признать, что на сей раз конгресс подошел к процедуре утверждения неформально. Рокфеллер, прав- да, был в конце концов утвержден подавляющим боль- шинством голосов, однако лишь после дотошного и весьма унизительного допроса. Но никто, будучи в здравом уме и трезвой памяти, не возьмется доказывать, что кандидата на должность президента, выдвинутого к тому же в сере- дине срока, следует подвергать более тщательной провер- ке, чем потенциальных президентов. Какое место важ- нее — президентское или вице-президентское? Любопыт- ное дело: двойной стандарт, заложенный в 25-й поправке, логически подводит к двум диаметрально противополож- ным выводам — либо конгрессу следует учинять всякий раз самую тщательную проверку потенциальным прези- дентам, либо вообще надлежит похоронить саму идею утверждения конгрессом кандидата в вице-президенты, вы- двинутого самим президентом, если происходит это где-то в середине легислатурного срока.

Так, 25-я поправка, проникнутая консервативным ду- хом и давшая столько поводов для кривотолков, — это без- думное порождение эпохи имперского президентства — стала частью Конституции. Приняв ее, американцы одним махом отвергли принцип выборности президента, — прин- цип, которым никогда не поступались отцы-основатели. Эта поправка предоставляет президенту — в том числе и ставшему таковым в порядке замещения — самому выби- рать возможного преемника, а вице-президенту — в том числе и попавшему в Белый дом таким же невыборным пу- тем — право замещать президента в том случае, если тот окажется не в состоянии выполнять свои обязанности. Благодаря этой поправке, принятой в канун 200-летия США, президентом и вице-президентом стали люди, обя- занные своей высокой должностью не волеизъявлению избирателей, а волевому решению своих непосредствен- ных предшественников.

VIII

25-я поправка в значительной мере способствовала ин- ституционализации вице-президента, поскольку предо- ставляла вице-президенту возможность в Конституцион- ном порядке занять должность президента. Однако изме- нения, которые претерпела должность вице-президента, считавшаяся никчемной на протяжении 180 лет, объясня- ются и более глубокими причинами.

Совершенно очевидно, что институционализация долж- ности вице-президента не связана с расширением его пол- номочий. В самом деле, никто из нынешних «институцио- нализированных» вице-президентов не был облечен столь высокой ответственностью, как Генри Уоллес при Руз- вельте. Спору нет, смерть Рузвельта на посту президента, покушение на Трумэна, болезнь Эйзенхауэра, убийство Кеннеди, отставка Никсона самым ощутимым образом на- помнили общественности, что президенты, как и все смер- тные, подвержены превратностям судьбы, сфокусировав тем самым ее внимание на вопросе преемственности вла- сти. Однако ни покушения на Линкольна, Гарфильда, Маккинли, ни болезнь Вильсона, оказавшегося не в состоянии исполнять свои обязанности, не привели в свое время к возвышению вице-президентства.

В наши дни новая роль института вице-президентства явилась следствием упадка партийной системы и развития средств массовой информации. Пост вице-президента ав- томатически приносит лицу, его занимающему, общенаци- ональную известность. Другой такой должности, за иск- лючением президентской, в стране нет. Вице-президент то и дело появляется на телеэкране, пусть и в качестве ста- тиста, пожимающего руки именитым зарубежным гостям или присутствующего на их похоронах. Его известность обеспечивает ему высокую степень популярности при оп- росах общественного мнения. В эпоху заката политиче- ских партий вице-президент почти автоматически стано- вится «звездой» первой величины, что редко когда случа- лось с вице-президентами в прошлом веке. Спустя два го- да после вступления в должность имя безвестного дотоле Спиро было у всех на устах. Да, в наши дни фигура Алек- сандра Тротлботома, фамилию которого постоянно забы- вали, была бы просто неправдоподобной. Непреложное правило — чем выше должность, тем больше привиле- гий — безотказно сработало и в данном случае: как только вице-президент был возведен в ранг политической «звез- ды», он обзавелся собственным аппаратом, получил бюд- жетные ассигнования, резиденцию, специальный самолет и прочие непременные атрибуты подобных звезд.

Коротко говоря, институционализация вице-президент- ства объясняется вовсе не тем, что возложенные на вице- президента новые обязанности потребовали и новых вла- стных структур. Скорее, наоборот, возникшая новая структура породила новые функции. Луис Салливан как- то заметил: «Функция всегда определяет форму». Это, возможно, справедливо в отношении архитектуры. Что до крупномасштабных политических институтов, то здесь, напротив, предназначение определяется формой. Некоторые привходящие обстоятельства еще более ус- корили процесс институционализации вице-президент- ства. В 1976г. президентом был избран Джимми Картер. Будучи, по собственному признанию, человеком со сторо- ны, неискушенным в лабиринтах вашингтонской политики, он очень нуждался в советах опытного политика, своего «напарника» на выборах, сенатора Уолтера Ф.Мондейла. Мондейлу был предоставлен кабинет рядом с кабинетом президента в западном крыле Белого дома, он имел доступ к секретным документам, присутствовал на различных со- вещаниях, влиял на назначения на правительственные дол- жности, одним словом, стал незаменимым помощником президента по широкому кругу вопросов. В итоге вице- президент и его аппарат в гораздо большей степени, чем раньше, оказались интегрированы в процесс выработки политических решений Белым домом. Ни один президент со времен Джексона и Ван-Бюрена не сотрудничал столь тесно со своим вице-президентом, как Картер.

В 1981 г. Рональд Рейган, такой же чужак в Вашинг- тоне, как и Картер, и столь же нуждавшийся в подсказке, последовал его примеру, предоставив Джорджу Бушу ка- бинет, который занимал Мондейл в западном крыле Бело- го дома, широкие полномочия и неограниченный доступ к информации. К 1984 г. вице-президентский бюджет со- ставлял 2 млн. долл., а аппарат вице-президента насчиты- вал 7 0 человек. В системе исполнительных органов он за- нял по численности пятое место, превратившись, по сло- вам Пола Лайта, «в копию президентского аппарата — с советником по национальной безопасности, пресс-секре- тарем, советниками по внугриполитическим вопросам, группой планирования, начальником штаба, юрисконсуль- тами и т.д. и т.п.»57.

Благодаря изменениям, связанным с институционализа- цией вице-президентства, возрос авторитет вице-прези- дента и положение его стало более комфортным. И все же исторически сложившееся пренебрежительное отно- шение к должности вице-президента не было полностью преодолено. Честолюбивый и энергичный Рокфеллер, на- до полагать, быстро понял, на что он себя обрек. «Я хоро- шо знал всех вице-президентов, начиная с Генри Уолле- са, — сказал он однажды, — все они были изуверившими- ся людьми»58. Изнуряющие конфликты с сотрудниками аппарата Белого дома, провалы его личных проектов, не говоря уж о резком осложнении международной обста- новки, заставили его примерно через год после вступле- ния в должность отказаться от планов повторного выдви- жения своей кандидатуры.

Мондейл был признателен Картеру, сделавшему его своим подлинным помощником. Но не все в администра- ции разделяли это чувство. Министр юстиции Гриффин Белл считал «роковой ошибкой» Картера его отношение к своему вице-президенту, позволившее Мондейлу стать самостоятельным «центром притяжения в Белом до- ме»59. Но, несмотря на высокую степень психологиче- ской совместимости, партнерство Картера с Мондейлом не было идеальным. Выставив свою кандидатуру на пре- зидентских выборах 1984 г., Мондейл огласил длинный список вопросов, по которым у него были расхождения с Картером: эмбарго на продажу зерна Советскому Сою- зу; речь 1979 г. на тему «кризиса доверия» и последую- щая перетряска кабинета; мобильная система базирова- ния по ареалу ракет «MX»; продажа истребителей «F- 15» Саудовской Аравии; регистрация резервистов; без- действие президента в кризисной ситуации после захва- та американских заложников в Иране.

Подобно Мондейлу, Джордж Буш прекрасно сработал- ся с президентом. Как хороший спортсмен, привыкший выступать за цвета Йельского университета, он быстро преодолел свои первоначальные сомнения по поводу «экономического знахарства» Рейгана и стал высокочти- мым деятелем рейгановской администрации. Рейган, со- хранив за вице-президентом кабинет в Белом доме, оста- вил будущим президентам мало шансов вновь выселить его оттуда и сделал абсолютно невозможным его переезд назад на Капитолийский холм.

Мондейл и Буш были, по-видимому, довольны своим положением, насколько это вообще возможно для вице- президента. Но главная проблема, связанная с вице-пре- зидентской должностью, так и не была решена. Некото- рые Конституционные барьеры былых времен рухнули, и вице-президент ныне считается полноправным должност- ным лицом в системе исполнительной власти. Возможно ли расширить в дальнейшем его полномочия? В свое время за это ратовали Теодор и Франклин Рузвельты, рассчитывая стать 'Вице-президентами. (И тот и другой, впрочем, отказались от этой идеи, заняв президентское кресло.)

Конституция запрещает разделение исполнительной власти в ее высшем эшелоне, на что указывал Франклин Рузвельт, добившийся в 1920 г. принятия соответствующей Конституционной поправки. «Если бы конгресс при- нял решение в законодательном порядке предоставить вице-президенту определенные полномочия, — справед- ливо заметил в 1979 г. Нельсон Рокфеллер, — любой президент наложил бы вето на подобный законопро- ект»60.

Джеральд Форд, видимо, начисто забыл нашу Консти- туцию, заявив в 1980г. Рональду Рейгану о своем согла- сии баллотироваться на пост вице-президента при усло- вии, что, став президентом, Рейган делегирует ему часть своих полномочий и сделает его заместителем президен- та. «Возьмем, к примеру, Англию, — рассуждал Форд. — Королева там является главой государства, а премьер- министр — главой правительства. Можно считать, что американский президент — глава государства, а вице- президент — глава правительства, занимающийся прак- тическими делами в системе органов власти»61. Доказать подобным способом можно все, что угодно, но такие рассуждения явно противоречат Основному Закону ре- спублики.

Не исчез полностью и психологический барьер меж- ду президентом и вице-президентом. В наши дни прези- денты, подбирающие собственных кандидатов на пост вице-президента, будь то на предвыборном съезде или в порядке, предусмотренном 25-й поправкой, относятся к ним, конечно, лучше, чем в те времена, когда партийный съезд навязывал им свой выбор. Но и сейчас президен- ты зачастую тратят свое время не лучшим образом, при- думывая, какие бы не слишком важные поручения дать вице-президенту. «Они стремятся, — иронически заме- тил Том Маршалл, — как бы заранее обезопасить собст- венное положение»62.

Одно время вице-президентов назначали на пышные, но не связанные с реальной властью должности, напри- мер председателями межведомственных комитетов, та- ких, как Совет по аэронавтике и космическому про- странству, Совет по делам индейцев, Национальная ко- миссия контроля за качеством питьевой воды, Специаль- ный комитет по вопросам социальной помощи. Некото- рые время от времени предлагают возложить на вице- президентов протокольные обязанности хозяев Белого дома. Но с одной стороны, эти протокольные обязанности чаще всего по душе самим президентам, и вице-пре- зидентам они готовы были бы уступить лишь самые не- значительные из них. С другой стороны, вряд ли какой- либо вице-президент, кроме самых ленивых и престаре- лых, удовлетворился бы чисто протокольной ролью. В последние годы президенты норовят хотя бы на время избавиться от вице-президента, по любому поводу посы- лая его в зарубежные поездки. На вопрос, в чем заклю- чались его обязанности в качестве вице-президента при президенте Форде, Нельсон Рокфеллер ответил: «Я ез- дил на похороны и на землетрясения»6.

Судя по численности вице-президентского аппарата, размеру бюджета, количеству совещаний, а также входя- щих и исходящих документов, дел у вице-президентов в последние годы было невпроворот. Но все это одна лишь видимость. Несмотря на институционализацию должности и широкие обещания президентов во время предвыбор- ных кампаний, вице-президентство осталось «пятым коле- сом в телеге» (сенатор Сэмюел Уайт, 1803), «пятым коле- сом в нашем правительстве» (Альберт Дж.Бевериджб, 1909), «спущенной шиной в правительственном автомо- биле» (Джон Н.Гарнер)64. Или, как удачно выразилась Гертруда Стайн, говоря об Окленде, что в Калифорнии: «там и нет никакого "там"».

IX

Единственное подлинное предназначение должности вице-президента — обеспечить преемника на случай смерти, недееспособности, отставки или отстранения от должности президента. В разные времена попытки при- дать этой должности какие-то дополнительные функции неизменно терпели крах. Иначе и быть не могло. Вице- президент не может быть наделен конкретными полномо- чиями в силу непреодолимых конституционных, политиче- ских и психологических причин, поэтому он обречен на бездействие. Нельзя что-то разместить там, где и «там» никакого нет.

Зачем нам вообще нужен вице-президент? Вот в чем вопрос. «Значение вице-президента, — сказал однажды Вудро Вильсон, — в том, что в один прекрасный день он может перестать быть вице-президентом»65. Единственный мыслимый аргумент в пользу должности вице-прези- дента — это автоматическое решение проблемы преемст- венности власти. Спору нет, благодаря должности вице- президента проблема преемственности и в самом деле ре- шена, но можно ли считать это решение оптимальным?

Необходимость сохранения должности вице-прези- дента обосновывается прежде всего иррациональным до- водом, что вице-президент является-де самым подходя- щим преемником в случае президентской вакансии в Белом доме, открывшейся в середине легислатурного срока, поскольку, по словам Трумэна, подхваченным впоследствии многими другими, «в нашей системе управ- ления ни одно должностное лицо, за исключением пре- зидента и вице-президента, не избирается всеобщим го- лосованием»^^. Предложение, которое Трумэн выдвинул спустя девять недель после смерти Рузвельта, было вполне естественно для человека, обеспокоенного леги- тимизацией собственного недавнего вступления в долж- ность президента по праву преемственности. Но в целом доводы эти мифотворчество, хотя и безвредное: ведь избиратели и без того в некотором роде прочили Трумэ- на, как и любого другого избранного вице-президента (начиная с 17 9 6 г.), на должность президента. Никто не голосует за вице-президента как такового. Он часть ком- плексной сделки, «придаток к президенту», говоря сло- вами того же Трумэна, а не самостоятельно выбранное лицо67.

Впрочем, аргументация в защиту вице-президентства как института не исчерпывалась этой туманной теорией о преемственной связи между вице-президентством и президентской властью, освященной-де всеобщими вы- борами; некоторые политологи (да и сами вице-президен- ты), ссылаясь на элементарный здравый смысл, утверж- дали, что вице-президентство — лучшая подготовка к президентству. Прежде всего, говорили они, это как бы «учебный класс», в котором вице-президенты готовятся к возможному в принципе исполнению более высоких, то есть президентских, обязанностей. По их утвержде- нию, вице-президент, даже ничего не делая, просто на- блюдая за действиями президента, в результате стано- вится вполне готовым заменить его, если придет бе- да. Так, по словам Ричарда Никсона: «Вице-президентство — единственная школа, ученики которой проходят полный практический курс подготовки к выполнению президентских обязанностей»68.

Подобные высказывания свидетельствуют, скорее всего, о придании некоего романтического ореола обра- зу президента. Это продемонстрировал тот же Никсон, как только ему пришлось сотрудничать со своими вице- президентами. Президенты, что бы они сами ни говорили по этому поводу, подбирают себе кандидатов в вице-пре- зиденты, отнюдь не рассматривая их как своих потенци- альных преемников. Все президенты считают себя если уж не бессмертными, то по крайней мере способными продержаться два срока в президентском кресле. Поэто- му, как правило, президент подбирает «напарника», вос- принимая его вовсе не как самого достойного после себя представителя нации, обладающего всеми необхо- димыми качествами для замещения его в Белом доме, а руководствуясь субъективными и зачастую ошибочными расчетами на его вклад в собственную победу на выбо- рах. «Хорошо это или плохо, — справедливо заметил конгрессмен Джеймс О'Хара из Мичигана, — но в ко- нечном итоге будущие президенты подбирают себе кан- дидата в вице-президенты, оценивая его не как потенци- ального преемника, а как политика, способного внести вклад в их победу на выборах»69.

Подобные расчеты, как уже было сказано, часто оказы- ваются ошибочными. Лишь в редких исключениях лич- ность кандидата в вице-президенты отражалась на исходе президентских выборов. Например, можно допустить, что выдвижение Джонсона кандидатом в вице-президенты принесло Кеннеди победу в Техасе в 1960г. Более типич- ны, однако, результаты выборов в 1948г. Эрл Уоррен счи- тался самым популярным губернатором Калифорнии за не- сколько последних десятилетий, и все же Трумэну уда- лось отобрать голоса калифорнийцев у тандема Дьюи — Уоррен. Если кандидаты в вице-президенты и оказывают какое-то влияние на распределение голосов на выборах, то скорее всего — негативное. «Вице-президент ничем не мо- жет помочь вам на выборах, — заявил Ричард Никсон, — он может только принести вред». Анализ опросов обще- ственного мнения показывает, что на то или иное решение избирателей влияют обычно не симпатии к кандидату в ви- це-президенты, а, напротив, негативное к нему отноше- ние70.

Что же касается концепции о «сбалансированности списка», которую Подсовывают общественности умники из средств массовой информации, то это уж чистой воды надувательство. Согласно этой концепции, политические убеждения вице-президента способны якобы «уравнове- шивать» подходы президента к решению тех или иных воп- росов; однако на протяжении всей американской истории не было случая, чтобы вице-президент оказывал какое-то влияние на президента. Конечно, в случае смерти прези- дента разница во взглядах между ним и вице-президентом может привести к серьезным последствиям. Теодор Руз- вельт, вспоминая, что произошло, когда Тайлер сменил на президентском посту Гарримана, и представляя, как могли бы развиваться события, случись Гроверу Кливленду уме- реть и вице-президенту Адлаю Стивенсону занять его мес- то, заметил: «Не может считаться нормальным, когда пре- зидент и вице-президент исповедуют настолько разные принципы, что возможный приход последнего в Белый дом означал бы изменение курса столь же радикальное, как ес- ли бы к власти пришла другая партия»71.В наше время на смену принципу сбалансированности, в его старом полити- ко-идеологическом смысле, призванному снижать накал фракционной борьбы в партиях, пришел принцип сбалан- сированности по региональному, религиозному и (после 1984г.) половому признакам, который имеет целью завое- вать доверие основных групп избирателей.

Стремление к сбалансированности на этой новой осно- ве способствует повышению идеологической совместимо- сти между президентом и вице-президентом, хотя и не опровергает справедливого утверждения о том, что прези- дент подбирает кандидата в вице-президенты, не ставя во главу угла соображения о преемственности власти. «Вы- бор кандидатуры вице-президента, — заметил Барри Гол- дуотер в 1972 г., — определяется расчетами на большее число голосов»72. До 1977 г. лишь очень немногие прези- денты делали хоть что-то в плане подготовки вице-прези- дента к исполнению президентских обязанностей. Вице- президенты могут научиться лишь тому, что позволит им президент, а это, как правило, не так-то уж и много, учитывая, что сами они вызывают у президентов явную аллер- гию. Трумэн, памятуя о своей роли пасынка в Белом доме при Рузвельте, не в пример другим президентам старался посвятить своего напарника в государственные дела. Но и его выводы относительно курса практической подготовки вице-президента не внушают оптимизма. «Ни один вице- президент, — писал Трумэн через три года после ухода с поста президента, — не может должным образом подго- товиться к президентству в силу самой природы прези- дентской должности». Президенту, добавил он, «очень трудно оказывать вице-президенту неограниченное дове- рие». «В силу необходимости» он единолично формирует свой аппарат и принимает решения самостоятельно, а «ви- це-президент остается не у дел»7.

Более того, оценивая все происходящее с позиций не- достаточно информированного, лишенного реальной вла- сти и зачастую недовольного своей судьбой человека, ви- це-президент, вероятнее всего, «научится не тому, чему нужно». Линдон Джонсон считал, что Кеннеди занимал че- ресчур осторожную позицию во время кубинского ракет- ного кризиса и войны во Вьетнаме. «Школа», полученная им за годы вице-президентства, толкнула Джонсона-пре- зидента на проведение агрессивной политики в Домини- канской Республике и в Индокитае. В любом случае возни- кает вопрос: кто несет большую ответственность за поли- тику преемника президента — он сам или его предшест- венник? Том Маршалл, которому не раз пришлось зада- ваться этим вопросом в период недееспособности Вильсо- на, пришел к следующему выводу: «Вице-президент может оказаться плохим президентом. Но было бы куда хуже, ес- ли бы он вопреки собственным принципам и взглядам стал претворять в жизнь идеи своего предшественника»74.

Так или иначе, о вице-президентстве как школе по изу- чению президентских обязанностей не приходится и гово- рить. Чаще всего вице-президентство не учит, а калечит. Президенты в большинстве своем не только не готовят из вице-президентов своих преемников, а, напротив, своим отношением к ним лишают их всех необходимых для этого качеств. Все это смахивает на кастрацию, а не на обуче- ние. «Маккинли, — писал вице-президент Теодор Руз- вельт, — не намерен допустить, чтобы я имел хоть какое- нибудь влияние в его администрации на любом уровне. Он снова и снова со всей очевидностью демонстрирует это... У меня было больше влияния на президента, когда я был губернатором, чем теперь, когда я стал вице-президен- том»'5. К счастью для Рузвельта, в этом незавидном поло- жении он пробыл всего шесть месяцев. Сам он, однако, как нельзя хуже относился к собственному вице-прези- денту, злополучному Чарли Фэрбэнксу. Именно Рузвельт пустил гулять по всему Вашингтону остроту Финли Питера Данна, который, узнав от президента о его намерении по- бывать на подводной лодке, сказал: «Я бы на вашем месте воздержался от этого, разве что вы прихватите с собой Фэрбэнкса»'^. Том Маршалл, который по крайней мере с юмором относился к своему несладкому положению, заметил как-то, что вице-президент напоминает «человека в состоянии кататонии: он не говорит, не двигается, не ис- пытывает боли, но при этом прекрасно осознает, что про- исходит вокруг»77. Линдон Джонсон, будучи вице-прези- дентом, сказал как-то Франклину Д.Рузвельту-мл.: «Твой папаша никогда не позволял своим вице-президентам показываться на поверхности» 78.

X

В последние годы с появлением на посту вице-президента людей более честолюбивых и способных пагубные для политического деятеля последствия пребывания в этой должности стали еще более ощутимыми. Чем более одарен и честолюбив вице-президент, тем больше (в начале срока) отвечает он требованиям, предъявляемым к самому президенту, и, чем больше находится в должности, тем глубже его разочарование — и тем меньше президент склонен хоть чем-то облегчить его участь. Всем известно, каким унижениям подвергался Никсон в период своего вице-президентства при Эйзенхауэре. Политолог Малькольм Муз, в прошлом специальный помощник Эйзенхауэра, имевший возможность непосредственно наблюдать за развитием отношений между президентом и вице-президентом, пришел к выводу, что вице-президентство — это своего рода «политическая могила»79. Только человек с самомнением Линдона Джонсона, который к тому же пользовался расположением Кеннеди, мог относительно благополучно пережить период своего вице-президентства; но даже Джонсон к 1963г. стал апатичным и понурым. «Быть вице-президентом — это все равно что стоять нагишом на холодном ветру, когда вокруг нет ни души и не у кого попросить огоньку, чтобы хоть чуть-чуть согреться, — сказал Губерт Хэмфри в 1969г., через восемь месяцев после своего ухода с вице-президентского поста, — Вы чувствуете себя попавшим в ловушку, одиноким и беззащитным, а кто именно занимает при этом пост президен- та — не имеет большого значения»80.

Не многие вице-президенты способны без большого ущерба для себя перенести травмирующее воздействие пребывания в этой должности. Билл Мойерс, работавший с Линдоном Джонсоном в период его вице-президентства и президентства, позднее сравнил пребывание в должно- сти вице-президента с жизнью у людоеда. Оно разрушает личность. Америке повезло, что Гарри Трумэн был вице- президентом менее года (точнее, тринадцать недель и пять дней). Став президентом, он был еще полон сил и энергии. Случись это три года спустя, он был бы совсем другим 8. Оценивая итоги деятельности президентов, историки и по- литологи обязательно принимают в расчет фактор пребы- вания того или иного из них в должности вице-президента до того, как он занял президентское кресло. Один ученый, например, подразделял всех президентов после Джеф- ферсона на три группы: президенты, которые никогда не были вице-президентами, те, кто занимал этот пост менее двух лет, и, наконец, президенты, пробывшие в этой дол- жности более двух лет. Последние неизменно получали самые низкие оценки во всех четырех стандартных типах демоскопических опросов 8.

В последние годы часто акцентируют внимание на воз- росшей идеологической и психологической совместимо- сти президентов и вице-президентов, подразумевая, что это идет на пользу последним. На самом же деле это лишь еще более их угнетает. В XIX в., когда отношения между президентами и вице-президентами носили антагонистиче- ский характер, последние вольны были не соглашаться с президентами. Они были сами себе хозяева и не шли на компромиссы. Джефферсон постоянно возражал Адамсу, Кэлхун ушел в отставку в знак протеста против политики Джексона. Гарфильд и Артур, Кливленд и Стивенсон представляли фракции своих партий, конфликтовавшие друг с другом. Да и в XX в. Фэрбэнкс выступал против «справедливого курса» Теодора Рузвельта, Дауэс — про- тив сельскохозяйственной политики Кулиджа, Гарнер — против «нового курса» Франклина Рузвельта.

Идея о том, что вице-президенту надлежит быть эхом и тенью президента, относительно нова. Она укоренилась в период имперского президентства. «Тот, кто думает, что вице-президент может занять независимую позицию, от- личную от президентской, — заявил в 1969г. Губерт Хэм- фри, — просто-напросто не разбирается ни в государст- венных делах, ни в политике. Президент выбрал себе пар- тнера в политическом браке и ждет от него абсолютной лояльности»83. Требование «совместимости», освященное 25-й поправкой, не способствует сохранению чувства собственного достоинства. Оно превращает вице-прези- дентов в лакеев, мальчиков на побегушках, лишает их са- моуважения и уверенности в себе.

Люди активные, динамичные, такие, как Джонсон, Хэм- фри, Рокфеллер, буквально усыхали на посту вице-прези- дента. Но и самые уравновешенные и обладавшие большим запасом прочности вице-президенты, такие, как, напри- мер, Мондейл и Буш, признают, что президенты их только терпели, чуть ли не каждый день требуя от них свиде- тельств лояльности, почтения, самоотречения. Насколько успешным будет пребывание в должности вице-президен- та, полностью зависит от его способности перестать быть самим собой. «Вице-президент, — заявил без обиняков Гу- берт Хэмфри, — креатура президента... Президент дает ви- це-президенту его полномочия и обязанности. Он же мо- жет и отнять их, что часто и происходит»"4.

Вице-президентство не обеспечивает политическим де- ятелям хорошей подготовки, для того чтобы стать прези- дентом, зато, особенно в последние годы, прекрасно гото- вит их к роли наиболее перспективного кандидата на пре- зидентских выборах. Личные качества вице-президента тут ни при чем. Все дело в рекламе, которую он получает. Хорош или плох вице-президент, а при опросах обще- ственного мнения по популярности он обгоняет других политиков. Да, собственно, сам характер его должности не позволяет определить, обладает ли он какими бы то ни бы- ло достоинствами.

«Вице-президент,  —  указывает Дональд Грэхэм,   — единственный в США политический деятель, который не отвечает за свои слова»85. Он может выступать с милита- ристскими заявлениями или, напротив, призывать к миру, разыгрывать фанатика или валять дурака — все всегда бу- дут считать, что делается это по указке президента. Да в конечном счете так оно и есть. И в этом одна из причин того, почему вице-президентство, открывая перед полити- ческим деятелем, занимающим этот пост, более широкие возможности, одновременно выхолащивает и опустошает его. Итак, вице-президентство превращается в столбовую дорогу к президентству, но, увы, за время пути политиче- ский деятель успевает стать калекой.

Из всего сказанного можно, как представляется, сде- лать единственный вывод: вице-президентство — институт ненужный и опасный. Политического деятеля выдвигают кандидатом на пост вице-президента, подходя к нему от- нюдь не с президентскими мерками; его выбирают на этот пост как привесок к кандидату в президенты. Он приходит к финишу не на собственной лошади, а в одном седле с президентом, за его спиной. Люди действительно незау- рядные теряют на этой должности решительность и уве- ренность в себе, попусту растрачивая свои способности. Широкая известность облегчает им последующее восхож- дение на высшую ступень в структуре власти, однако, чем дольше они остаются на втором месте, тем менее годными они оказываются для этой высшей ступени. Людям же посредственным и вовсе незачем стоять на подножке пре- зидентского кресла.

XI

Теодор Рузвельт, занимавший в разное время и тот и другой посты, пришел к выводу, что должность вице-пре- зидента «нечто противоестественное, и ее, конечно же, следует упразднить»86. Вне всякого сомнения, так оно и есть. Но как в таком случае решить проблему преемствен- ности? Здесь вновь уместно вспомнить Конституционный конвент. Отцы-основатели, надо полагать, не рассчитыва- ли, что их потомки будут вечно руководствоваться прави- лами, разработанными для аграрной страны с населением в 4 млн. человек. Тем не менее последующие поколения не смогли сколько-нибудь улучшить некоторые разрабо- танные ими принципы самоуправления.

Отцы-основатели полагали, что президент и вице-пре- зидент Соединенных Штатов должны «избираться». Это был основной принцип принятой ими Конституции, как, впрочем, и основной принцип любого демократического государства. 25-я поправка подорвала принцип выборно- сти и выхолостила сформулированное Трумэном поло- жение о том, что президент не должен иметь права назначать собственного преемника. Американцам же пришлось дорого заплатить за этот отход от демократи- ческих норм и принципов. В 1974 г. президентом на основании 25-й поправки стал человек, назначенный прежним хозяином Белого дома, вынужденным уйти в отставку, дабы избежать импичмента за свои тяжкие проступки и злоупотребления властью; место этого ново- го президента, умри он до конца срока, занял бы чело- век, подысканный им самим. Пока не отменен пара- граф II 25-й поправки, подобная ситуация, несовмести- мая с принципами демократии, может повториться.

События, происшедшие во Франции в тот самый пе- риод, когда Форд назначил Рокфеллера вице-президен- том, высветили невыносимое положение, в которое по- пала Америка в результате применения 25-й поправки. Генерал де Голль был, безусловно, сильным президен- том, значительно укрепившим престиж главы государст- ва. Но и этому незаурядному лидеру не пришло в голову добиваться для президента Франции полномочий, кото- рыми 25-я поправка наделяла президента США, а имен- но права назначать собственного преемника. Статья VII французской Конституции гласит, что в случае освобож- дения места президента новые президентские выборы должны быть проведены в течение тридцати пяти дней.

На этот период права и обязанности президента (за иск- лючением права объявления национального референдума и роспуска национальной ассамблеи) переходят к пред- седателю сената. 2 апреля 1974 г. умер президент Пом- пиду. 5 мая во Франции состоялись новые выборы, 19 мая прошел их заключительный тур, и 27 мая новый президент принял присягу. Одним словом, менее чем за два месяца Франция обрела нового президента, избран- ного путем свободного волеизъявления всех граждан, давших ему новый мандат. Какую же администрацию следует считать более законной — французскую, глава которой был после смерти Помпиду избран народом, или американскую, глава которой был назначен после от- ставки Никсона? Какая политическая система более де- мократична, по крайней мере в этом пункте? Разница между французской и американской системами при ре- шении вопроса замещения вакантного президентского места совершенно очевидна: в склонной к рационализму Франции нет вице-президентской должности.

Возвышение вице-президентства в результате принятия 25-й поправки привело к отходу американской республи- ки от демократических норм. Это ненужное, опасное, чуждое Конституционным традициям явление вызывает озабоченность, но это — дело поправимое. Совершенно ясно, что необходимо аннулировать по крайней мере пара- графы I и II 25-й поправки и принять новую поправку, от- меняющую должность вице-президента. Институт вице- президентства оказался куда более ненужным и вредным, чем мог представить себе Гамильтон, именно так и охарак- теризовавший его в 68-й статье «Федералиста». Далее, не- обходимо решить проблему преемственности президент- ской власти в духе отцов-основателей, путем принятия конгрессом закона, возрождающего положение о внеоче- редных президентских выборах.

Это положение было оглашено Мэдисоном на Кон- ституционном конвенте и вошло в Конституцию; его же рекомендовал использовать конгресс 2-го созыва в 1792 г. при решении проблемы «двойной вакансии»; приверженность ему подтвердил в этой же связи конг- ресс 48-го созыва в 1886 г.; вернуться к нему предлага- ли Трумэн в 1945 г. и Эйзенхауэр — в 1965 г.* ( Эйзенхауэр предложил в случае «двойной вакансии» действовать по закону 1886 г., с той лишь разницей, что преемник из чис- ла членов кабинета «исполнял бы обязанности президента до следующих президентских выборов, если до них оставалось бы не бо- лее 18 месяцев». В противном случае «конгресс организовал бы проведение внеочередных выборов президента и вице-президента для заполнения вакансии на оставшееся время». Эйзенхауэр, видимо, считал, что подобную процедуру следует закрепить в Конституционной поправке. — См.: Elsenhower. Waging Peace, p. 648. )

В случае упразднения должности вице-президента положение о внеочередных выборах вполне применимо и для решения проблемы «президентской вакансии». Более того, реализация этого положения исправила бы роковые ошибки 12-й и 25-й поправок, гарантировав тем самым, что республика никогда больше не окажется в положении (исключая короткие промежуточные периоды), при котором главой администрации становится политический деятель, которого, говоря словами Джона Куинси Адамса, никто и никогда не мог даже представить в этой ипостаси.

Время от времени высказывается мнение, что проведение внеочередных выборов было бы антиконституционным актом. Но этим аргументом можно пренебречь. Мэдисон, внося в Конституцию положение о подобных выборах, назвал их именно «внеочередными». Конгресс 2-го созыва, в работе которого принимали участие законодатели, бывшие за пять лет до этого делегатами Конституционного конвента, принял закон о внеочередных выборах. Конституционность любой процедуры, получившей благословение столь достойных государственных мужей, не вызывает сомнений.

Другое возражение против внеочередных выборов вы- текает из привычки к рутине. Четырехгодичный ритм, не считавшийся отцами-основателями чем-то заданным раз и навсегда, превратился в фетиш для их потомков. Льюис Пауэлл охарактеризовал концепцию внеочередных выборов как «кардинальный отход» от исторически сложившейся практики проведения президентских выборов раз в четыре года87. (Следует заметить, что сказал он это до своего высокого назначения в Верховный суд, хотя и занимал уже тогда довольно видное положение, готовясь вступить в должность председателя американской ассоциации адвокатов.) На самом деле, как указал Уолтер Липпман, отцы-основатели считали, что «президент, который не был избран на свой пост, не может управлять страной дольше нескольких месяцев. Они отнюдь не думали, как это представляется некоторым нашим современникам, что президентские выборы должны проводиться не чаще чем раз в четыре года»88.

Характерно, что при опросе общественного мнения, проведенного Луисом Харрисом в 1973г., на вопрос, следует ли в 1974 г. провести внеочередные президентские выборы, 50% опрошенных ответили утвердительно против 36%, давших отрицательный ответ. — См.: «Washington Post», 7 January 1974.

Некоторые, в их числе и Клинтон Росситер, вдумчи- вый аналитик по проблемам президентской власти, воз- ражают против внеочередных выборов на том основа- нии, что «они были бы связаны с лишними расходами, вызвали бы ненужную шумиху и неразбериху»* ( Профессор Росситер, впрочем, имел в виду предложение о внеочередных выборах на пост вице-президента. Возможно, его мнение было бы иным, если бы речь шла о выборах нового прези- дента. — См.: Senate Judiciary Committee, Selected Materials, p. 136. ). Невольно задаешься вопросом, так ли уж тщательно обдумал профессор Росситер свое возражение. Процедура вне- очередных выборов президента во Франции в 1974 г. свидетельствует о противном, как и практика парламент- ских государств, в которых выборы вполне могут состо- яться и через непредсказуемые промежутки времени. Неужто французы, к примеру, более спокойны и менее темпераментны, чем американцы, или ближе к англосак- сам, чем эти последние.

Следует, конечно, признать, что проведение внеочередных выборов в период общего напряжения в стране лишь усугубило бы всеобщее замешательство. Разумно ли было бы проводить выборы после смерти Франклина Рузвельта, убийства Джона Кеннеди, импичмента, грозившего Никсону? По мнению Губерта Хэмфри, проведение внеочередных выборов, например в военное время, вызвало бы опасные сбои и излишние политические дискуссии в момент, когда нация не может этого себе позволить89. Совершенно очевидно, что такие выборы явились бы испытанием прочности и стабильности американской демократии. Так-то оно так, но все же что проку в мелочной опеке над народом? Ведь те же самые аргументы можно привести и в отношении регулярных президентских выборов в военное время. Выборы 1864 и 1944 гг. проходили в период тяжелейших кризисов в нашей истории. И действительно, они привели к ненужным в тот момент дискуссиям. Поражение Линкольна или Рузвельта на выборах повлекло бы за собой смутные времена и привело бы в Белый дом «хромых уток». Однако на деле выборы не оказали на страну слишком травмирующего воздействия. Выборы, проводившиеся в разгар Великой депрессии, способствовали восстановлению доверия к правительству и предотвратили социальную дестабилизацию. Демократическая система призвана функционировать не только в спокойное время, она способна выдерживать и бури. Наши государственные институты не настолько хрупки, чтобы ради их сохранения отказаться от демократических принципов в годину невзгод и бедствий.

Спору нет, внеочередные выборы в периоды напряженности в стране могли бы оказать негативное влияние на состояние духа ее граждан, но они с равной степенью вероятности могли бы помочь покончить с неразберихой, восстановить единство нации и веру в будущее. И уж тем более они укрепили бы принцип самоуправле- ния, поскольку хозяином Белого дома стал бы человек, избранный президентом всенародно. Президент, исполняющий свои обязанности, не обладая моральным авторитетом всенародного избранника, мог бы стать в период имперского президентства причиной больших бед, чем гипотетическая дестабилизация в результате внеочередных выборов.

Пожалуй, наиболее убедительный довод в пользу сохранения должности вице-президента — традиционная привычка, укоренившаяся как среди граждан США, так и на уровне иностранных государств. Говорят, что наличие в правительстве этой должности гарантирует стабильность и быстрое и безболезненное решение вопроса о преемнике президента. К проблеме законности подходят в данном случае с позиций не философа, а простого наблюдателя, для которого любой вице-президент, даже тот, кто занял этот пост благодаря 25-й поправке, безусловно соответствует закону, сколь бы отталкивающей ни представлялась сама процедура демократу-теоретику. Подобные рассуждения не лишены смысла. Но они были бы еще более убедительны, если бы наши президенты, попавшие в Белый дом с вице-президентского поста, добивались бы на своем новом посту лучших результатов. Но, поскольку история свидетельствует, что пребывание в должности вице-президента куда чаще разрушало, чем обогащало и развивало личность и способности политического деятеля, предпочтительнее остаться на точке зрения Теодора Рузвельта.

XII

Итак, если исходить из принципа, согласно которому при освобождении поста президента гражданам лучше выбрать нового президента, чем передать власть вице-президенту, политическому деятелю, которого никто не выбирал главой государства и которого избрали в свое время вице-президентом без учета его способностей исполнять президентские обязанности, учитывая к тому же, что он чаще всего был тяжело травмирован за время, проведенное на этом посту, то неизбежно возникает проблема выработки процедуры внеочередных выборов. Проблема нелегкая, но вполне разрешимая. Самое главное здесь — не допустить разрыва, сохранить непрерывность в процессе управления. «При нашей системе правления, — заметил Мартин Ван-Бюрен, — президент подобен монарху: ко- роль умер, да здравствует король»* ( MartinVanBuren. Inquiry into the Origin and Course of Political Parties in the United States. New York, 1867, p. 290. Такое положение вещей делает высокоторжественную процедуру прине- сения присяги преемником президента излишней. ). Для подготовки внеочередных выборов потребовалось бы примерно три ме- сяца, в течение которых страна не должна остаться без руководителя. Встает вопрос, кто смог бы в случае упраз- днения вице-президентской должности исполнять обязан- ности президента до тех пор, пока народ не сделает свой выбор.

В нашей истории, исключая период с 1886 по 1947 г., предпочтение в сходной ситуации отдавалось временному председателю сената (материалы редакционного комитета Конституционного конвента, закон о преемственности власти от 1792 г.) или спикеру палаты представителей (закон о преемственности от 1947 г.). Однако, учитывая, что в последние годы нередко складывалось положение, при котором конгресс контролировала одна партия, а ад- министративную власть — другая, назначение политика, занимающего одну из упомянутых должностей, времен- ным преемником президента могло бы привести к вневы- борной замене партии, контролирующей исполнительную власть, а следовательно, и к изменению политики прави- тельства. В этом случае имели бы место гораздо более серьезные нарушения демократических норм, чем временное исполнение президентских обязанностей назна- ченным должностным лицом. Еще большая неразбериха возникла бы в случае временной недееспособности пре- зидента; тогда в течение нескольких месяцев контроль над исполнительными органами власти переходил бы от одной партии к другой.

Невозможность пересмотра результатов последних по времени выборов и необходимость последовательного политического курса являются, как представляется, неоп- ровержимым доводом в пользу того, чтобы временным преемником президента было должностное лицо админи- страции. Самым простым выходом видится передача пре- зидентских полномочий в случае необходимости государ- ственному секретарю на период до 90 дней. Если же го- сударственный секретарь не является уроженцем Амери- ки, или не достиг 35 лет, или не отвечает каким-то иным требованиям, предъявляемым к кандидатам в президенты, временным преемником автоматически становились бы министр финансов или другие члены кабинета в последо- вательности, предусмотренной списком преемников в за- коне от 1886г.* (Я не останавливаюсь здесь на проблеме временной недееспо- собности президента, которая и так обсуждалась подробнее, чем она того заслуживает. Как бы то ни было, а вице-президент вовсе не незаменимая фигура также и в случае недееспособности прези- дента. Большинство членов кабинета, вынося решение о недееспо- собности президента, как того требует 25-я поправка, могло бы про- сто выбрать кого-то из числа членов кабинета временно исполня- ющим обязанности президента на время недееспособности послед- него.)

Далее, по истечении девяноста дней избиратели опре- делили бы, кто будет руководить страной до конца прези- дентского срока. В случае, если место президента оказа- лось бы вакантным не ранее чем за 1 2 0 дней до выборов в конгресс, тогда внеочередные президентские выборы и выборы в конгресс следовало бы проводить одновремен- но; если же это случилось бы не более чем за 120 дней до очередных президентских выборов, тогда временно ис- полняющего обязанности президента следовало бы оста- вить на посту до конца срока действия президентских пол- номочий. Все эти частности легко поддаются решению, когда определен основной принцип.

Иные могут возразить, что девяносто дней недостаточный срок для подготовки внеочередных выборов. Вспом- ним, однако, что французы, которые едва ли обладают большими организаторскими способностями, чем амери- канцы, отводят на это всего тридцать пять дней. Эти вы- боры призваны всего лишь определить, кто будет досижи- вать в президентском кресле до конца срока, и потому не потребуют такой сложной подготовки, как марафон, про- водимый раз в четыре года. Национальные партийные ко- митеты, ставшие в последнее время весьма представитель- ными органами в соответствии с новыми организационны- ми правилами, могли бы, прозондировав мнение партий- ных организаций, выдвинуть нескольких кандидатов, как они поступили бы и в случае смерти кандидата, случись она в разгар кампании по выборам президента. Комитеты можно было бы расширить за счет членов партии из числа конгрессменов и аппарата губернаторов штатов. Выдвижение кандидатов в электронный век не заняло бы много времени. Короткие кампании, финансируемые государством, явились бы благом для избирателей, у которых это вызвало бы лишь глубокую благодарность. Возможно, что сокращение сроков и снижение затрат на их проведение впоследствии сказались бы положительно и на регулярных предвыборных кампаниях, которые в последние годы стали чрезмерно долговременными и дорогостоящими.

Прибегнув к подобной процедуре, мы ни в коей мере не отошли бы от заветов и предначертаний отцов-основа- телей. Напротив, мы тем самым действовали бы в строгом соответствии с принципом, наиболее для них значимым: на посту главы государства в Соединенных Штатах должен находиться человек, избранный всенародно. Можно ли представить себе иной, более разумный принцип в системе демократического самоуправления? «Мы должны руководствоваться конституцией так, как это мыслили себе ее создатели, — писал в 1964 г. Уолтер Липпман, доказы- вая необходимость внеочередных выборов. — Если сегод- ня мы стали узниками окостеневшей системы правил, то виной тому не Конституция, а наша собственная полити- ческая рутина, именно в последнее время принявшая столь застойный характер»90.

Поэтому наиболее рациональным для нашего общества было бы следующее: упразднить пост вице-президента и ввести практику проведения внеочередных выборов преемника президента в случае освобождения президентско- го поста досрочно. Увы, учитывая наши обычное самодо- вольство, заинтересованность определенных групп в сло- жившейся практике и засилье рутины, трудно ожидать, что это произойдет, по крайней мере до тех пор, пока 25-я поправка, взорвав привычный порядок, не вовлечет нас в очередной разрушительный кризис. А это рано или поздно так и случится.