С моей легкой руки несколько лет назад в наш политиче- ский лексикон вошло выражение «имперское президент- ство». Так была озаглавлена книга, посвященная послед- нему, бурному и опасному, периоду президентства Ричар- да Никсона. Основной тезис книги — наша Конституция допускает сильную президентскую власть лишь в рамках действенной системы контроля, а заглавие этой книги подразумевало ситуацию, в которой баланс между прези- дентской властью и представительными органами, предус- мотренный Конституцией, нарушается в пользу президента. Представляется, что внешняя политика — наиболее ве- роятная сфера подобного нарушения этого конституцион- ного баланса. В самом деле, любые президентские иници- ативы во внутренней политике утверждаются конгрессом и судом, являющимися в соответствии с положением Кон- ституции о разделении властей противовесом президент- ской власти. Будучи уверены в своей компетентности и информированности, они, что называется, без комплексов оценивают президентские предложения и, как правило, довольно неохотно предоставляют исполнительным орга- нам дополнительные полномочия. Во внутренней политике вся республика придерживается известной поговорки штата Миссури: «Ничего не принимай на веру». Но как только речь заходит о внешней политике, то и конгресс, и суды, и пресса, да и широкая общественность, чувству- ют себя неуверенно и склонны перелагать ответствен- ность за принятие решений на президента, делегируя ему соответствующие полномочия.

«Внешняя политика, — писал еще Токвиль, — именно та область, где исполнительная власть демонстрирует все свое искусство и использует все свои полномочия. Если бы американский союз постоянно подвергался угрозе извне, а его жизненные интересы были бы тесно связаны с интересами других могущественных государств, исполни- тельная власть имела бы гораздо большее значение». Од- нако в 30-е годы XIX в., когда Токвиль посетил США, страна пребывала в блаженной изоляции от мировых кон- фликтов. Поэтому, по его словам, «президент Соединен- ных Штатов, обладающий почти королевскими полномо- чиями, практически ими не пользуется»1. В наши дни меж- дународные кризисы — реальные, гипотетические или по- тенциальные — обеспечили президенту возможность вос- пользоваться этими «почти королевскими правами». Здесь — истоки имперского президентства.

I

С первых лет республики было очевидно, что между- народные кризисы неизбежно ведут к усилению роли пре- зидента. «Ограничивая гражданские свободы в стране, — писал Мэдисон Джефферсону в период президентства Адамса, — всегда ссылаются на защиту от угрозы извне — реальной или воображаемой. Такова', вероятно, общая закономерность»2.

Внешнеполитические осложнения вынуждали прези- дентов — иной раз против их воли — действовать в обход конституционных ограничений. Этого не избежали даже первые президенты. Профессор А.Д. Софайр (позднее федеральный судья, а затем юрисконсульт в госдепарта- менте при президенте Рейгане) в своей монографии «Вой- на, внешняя политика и конституционная власть — исход- ные понятия» описал, как Джефферсон, апостол неуклон- ного соблюдения законов, направил в Средиземное море эскадру с секретным приказом разгромить берберских пиратов и информировал об этом конгресс лишь спустя шесть месяцев, при этом введя его в заблуждение относи- тельно подлинного содержания своего приказа. Кроме то- го, он своей властью приказал захватывать вооруженные суда в акватории вплоть до Гольфстрима, а также начал осуществлять программу перевооружения без одобрения конгресса. Более того, он разработал «целую систему при- нятия секретных решений, не подлежащих законодатель- ному контролю». В оправдание президентских решений, принятых без санкции конгресса, Джефферсон ссылался на доводы Локка о чрезвычайных полномочиях исполни- тельной власти. Широкие дискреционные полномочия, предоставленные конгрессом президенту Мэдисону, при- вели к войне 1812г. За 150 лет до образования ЦРУ тот же Мэдисон направил Джоэля Р. Пойнсетта с секретной миссией в Латинскую Америку. Он покрывал его подрыв- ную деятельность в Аргентине и Чили, по указанию Мэ- дисона государственный секретарь изымал донесения Пойнсетта из переписки госдепартамента, утаивая их та- ким образом от конгресса. При Мэдисоне и Монро адми- нистрация не раз прибегала к тайным операциям, готовя аннексию Флориды.

При перерастании конфликтных ситуаций в войну пол- номочия исполнительной власти всякий раз значительно расширялись. Так, во время мексиканской войны Джон К. Кэлхун предупредил конгресс, что в случае по- беды США «наше государство станет империей, а прези- дент при таком развитии событий получит дополнитель- ные права и полномочия. В итоге вы сами предоставите президенту право властвовать над вами»4. «Каждые четы- ре года мы выбираем короля, — заметил государственный секретарь Уильям Х.Сьюард в беседе с корреспондентом лондонской газеты «Тайме» Луисом Дженнингсом в пери- од Гражданской войны, — и наделяем его фактически аб- солютной властью, поскольку он всегда может толковать на свой лад соответствующие ограничения, предусмотрен- ные законом»5. А. Линкольн, писал Брайс двадцатью года- ми позднее, обладал большей властью, чем любой англи- чанин со времен Оливера Кромвеля6.

В мирное время американцы, как правило, демонстри- ровали недовольство чрезмерными полномочиями испол- нительной власти. Спустя три года после событий у Аппо- маттокса Дженнингс отмечал, что в сложившихся услови- ях ни один американский политический деятель не высту- пит в поддержку утверждений Сьюарда, будто президент- ские выборы — это выборы короля. В США наступил, по известному выражению Вудро Вильсона, период «власти конгресса». Активное вмешательство конгресса во внеш- нюю политику дало Генри Адамсу повод заметить, что го- сударственный секретарь, как видно, нужен лишь для то- го, чтобы «принимать обязательства, которые конгресс при каждом удобном случае отказывается выполнять»7.

Но сразу же после испано-американской войны, которая вывела Соединенные Штаты из изоляции, тяга к сильной президентской власти возобновилась. В предисловии к 15-му изданию своей книги «Власть конгресса», вышед- шему в 1901 г., Вудро Вильсон писал, что «активное уча- стие страны в международных делах влечет за собой рас- ширение президентских полномочий». Когда на первое место в системе национальных приоритетов выходят про- блемы внешней политики, подчеркивал Вудро Вильсон, президент «в силу необходимости становится поводырем нации: он должен первым принимать решения, первым предлагать конкретные меры и получать информацию, не- обходимую для перехода к конкретным действиям; ему надлежит разрабатывать национальный политический курс и в значительной мере контролировать его проведе- ние в жизнь»8.

Разочарование и недовольство большей части населе- ния результатами первой мировой войны способствовали восстановлению активной роли конгресса во внешнеполи- тических делах. В 30-е годы XX в. Франклин Рузвельт при всем своем авторитете в стране не смог все же заблоки- ровать принятие конгрессом закона о нейтралитете, — за- кона, связавшего администрации руки в международных делах именно в тот момент, когда Гитлер в Европе уже приступил к осуществлению своих бредовых планов. По- сле Пёрл-Харбора, однако, американцы то и дело оказы- вались втянутыми в хронические, подчас весьма острые международные кризисные ситуации. Наконец-то сбы- лось предсказание Токвиля: американские интересы на- столько тесно переплелись с интересами других могуще- ственных держав, а угрозы извне возросли до такой сте- пени, что президенты обрели возможность на деле ис- пользовать свои почти королевские права.

Самое убедительное свидетельство усиления исполни- тельной власти — это предоставление президенту права объявления войны. Право объявления войны по Конститу- ции ранее принадлежало конгрессу. В июне 1940г., когда президент Третьей французской республики обратился к Соединенным Штатам с просьбой о помощи в борьбе про- тив гитлеровского вторжения, Франклин Рузвельт, пообе- щав что Америка не прекратит военных поставок Фран- ции, пока та продолжает сопротивление, тут же дополнительно разъяснял: «Эта гарантия ни в коей мере не подра- зумевает союзнических обязательств военного характера. Только конгресс вправе санкционировать подобные обя- зательства»9. Рузвельт направил военно-морские силы в Северную Атлантику без формального вступления в вой- ну. Это решение было связано с принятием конгрессом закона о ленд-лизе. Согласившись на военные поставки в Великобританию, США обязаны были в любом случае га- рантировать, чтобы поставки эти дошли по назначению. Принимая без согласия конгресса решение об отправке американских боевых кораблей в район боевых действий, Рузвельт ссылался на объявленное в стране неограничен- ное чрезвычайное положение и антифашистские настрое- ния основной массы населения, но никак не на свои пре- зидентские полномочия или на положение главнокоманду- ющего.

Девять лет спустя, когда в июне 1950г. началась война в Корее, Гарри Трумэн своей властью направил туда аме- риканские войска. Сенатор Роберт А. Тафт в этой связи предложил, чтобы обе палаты конгресса приняли совмест- ную резолюцию, санкционирующую военное вмешатель- ство США в Корее. Однако Дин Ачесон, государственный секретарь при Трумэне, в прошлом видный адвокат, убе- дил президента, что одобрение конгресса вовсе не обяза- тельно. В тот период некоторые историки, в их числе и автор этой книги, без достаточных оснований выдвинули идею о том, что принятие решения об участии США в военных действиях должно стать неотъемлемым правом президента. В результате конгресс уступил свое право объявления войны исполнительной власти и с тех пор да- же не пытался пересмотреть этот вопрос.

Период расцвета «имперского правления президентов» приходится на годы пребывания у власти Никсона. «Я по- нял, — писал Никсон в своих мемуарах, — что в истории страны наступил переломный момент. Мое знание исто- рии убедило меня, что само существование нации окажет- ся под угрозой, если сомнения и неуверенность в собст- венных силах парализуют деятельность органов власти в стране. А коли так, то президенту надлежит переустроить их, либо остается добиваться изменения их состава, либо же просто игнорировать их. В период своего второго пре- зидентского срока я при необходимости без колебаний прибегал к любому из этих указанных методов непосред- ственно или же комбинируя их»10.

Конгресс в США традиционно обеспечивал равновесие между законодательной и исполнительной властью, уста- новленное Конституцией, обладая исключительным пра- вом принятия решений в трех жизненно важных сферах: вступление страны в войну, утверждение государственно- го бюджета и контроль за деятельностью любых государ- ственных учреждений, включая в случае необходимости соответствующие расследования. С 1950 г. конгресс не имеет права решающего голоса в вопросе об участии США в военных действиях. При Джонсоне американцы сражались во Вьетнаме, при Никсоне — в Камбодже, и каждый раз без одобрения конгресса, предусмотренного в таких случаях Конституцией. В период с 1969 по 1974 г., то есть вплоть до Уотергейта, администрация Ни- ксона настойчиво и небезуспешно пыталась лишить конг- ресс двух других его важнейших прав: предпринимались попытки ограничить его «власть кошелька», требуя бес- контрольного расходования специальных фондов, и уре- зать его право контроля над администрацией, настаивая на неподотчетности исполнительной власти и необходимости ужесточения секретности в отношении акций президента. Если бы Никсону удалось навязать конгрессу эти требо- вания вдобавок к непомерному расширению своих воен- ных полномочий, конгресс утратил бы всякое значение как старший партнер в системе разделения властей. Следующим шагом Никсона в направлении имперского президентства стало использование чрезвычайных полно- мочий, ранее предоставленных президенту для защиты страны от внешнего противника, против политических противников внутри страны, причем последних он называл «врагами». Оправдывая свои противозаконные действия обычными ссылками на «соображения национальной без- опасности», Никсон создал в Белом доме секретный от- дел, в компетенцию которого входили фальсификация политических и архивных документов, обыски в государ- ственных учреждениях, подслушивание телефонных раз- говоров государственных чиновников, а также сотрудни- ков иностранных посольств, журналистов и, конечно же, «врагов». Оправдывая применение чрезвычайных методов национальным кризисом, президент поставил себя над за- коном.

Сознательно или подсознательно, Никсон стремился завершить свои радикальные преобразования института президентства, доведя имперское президентство до его логического завершения — так называемого плебисцитар- ного президентства, имея под этим в виду, что президент, мол, подотчетен только своим избирателям, да и то лишь раз в четыре года. Подразумевалось, что в течение всего президентского срока полученный от народа мандат ог- раждает президента от вмешательства конгресса или об- щественности, стало быть, он обладает неограниченным правом решать вопросы войны и мира, расходовать или экономить государственные средства; засекречивать или рассекречивать свои действия, подвергать преследовани- ям и наказывать своих политических противников — и все это, разумеется, в интересах большинства граждан. Сво- бода действий президента как их избранника, таким обра- зом, ничем не ограничивается вплоть до следующих пре- зидентских выборов, когда большинство вольно его сме- нить*. Все это и впрямь напоминало размышления Сьюар- да о выборах президента-короля. Отцы-основатели рес- публики вряд ли одобрили бы подобную интерпретацию президентской власти.

Никсону так и не удалось завершить свой президент- ский переворот. Пресса развернула разоблачительную кампанию против президента, постоянно нарушавшего за- кон и прибегавшего ко лжи в оправдание своих действий. Вмешались и судебные органы. Конгресс, вышедший в конце концов из оцепенения, стал спасать Конституцию. Палата представителей утвердила положения импичмента, обвинив президента в «превышении своих полномочий, подрыве конституционного правления, нарушении закон- ности, попрании справедливости и нанесении ущерба ин- тересам граждан Соединенных Штатов». (Впрочем, об этих обвинениях скоро забыли.)

Никсон подал в отставку, чтобы спастись от импичмента, а заодно и от тюремного заключения. Кстати сказать, какое-то время спустя Никсон стал моим соседом в Нью- Йорке. В свое время я числился «врагом» Никсона. Но, когда все еще охраняющие его агенты секретной службы, которых оплачивают налогоплательщики, и я в их числе, попытались запретить моим детям их привычное развлече- ние — взбираться на забор, — это, на мой взгляд, было уже слишком. С тех пор, однако, этот обесчещенный по- литик претерпел удивительную метаморфозу, умело вой- дя в образ заслуженного государственного деятеля, ушед- шего на покой. Как тут не вспомнить о некрологе, напи- санном Уильямом Калленом Брайантом на смерть Никола- са Билла, президента Второго банка Соединенных Штатов. Билл, писал Брайант, «провел свои последние дни в ком- фортабельном уединении, хотя по справедливости его следовало бы посадить в тюрьму»11.

II

Попытка Никсона институировать имперское прези- дентство потерпела провал. К 70-м годам вьетнамский опыт подорвал доверие общественности к роли президен- та во внешней политике, а уотергейтский скандал расша- тал позиции президента во внутриполитических делах. Американцы стали относиться к институту президентства с возрастающим цинизмом. В 1959 г. в ответ на вопрос, к кому вы относитесь с большим доверием — президенту или конгрессу, — 6 1 % высказался в пользу президента и только 17% — за конгресс. При ответе на тот же вопрос в 1977г. распределение голосов было уже иным: 58% — за конгресс и 26% — за президента12.

Конгресс, полный решимости, по крайней мере до не- давнего времени, не допустить повторения Вьетнама и Уотергейта, принял ряд законов, направленных на восста- новление утраченных им полномочий, расширение гласно- сти в отношении действий исполнительной власти и уси- ление контроля общественности за деятельностью прези- дента. Резолюция о военных полномочиях от 1973 г. ста- вила целью сдерживать милитаристские побуждения пре- зидентов. Ряд законов ограничивал возможности прези- дента использовать в своих целях секретные службы и Национальную гвардию. Конгресс учредил специальные комитеты для расследования деятельности Центрального разведывательного управления. Все эти меры вдохнули новую жизнь в закон о свободе информации. Законодате- ли навязали исполнительной власти собственные приори- теты во внешней политике — права человека и нераспро- странение ядерного оружия. Бюджетный закон конгресса от 1974 г. ограничил президентское право расходования специальных фондов. Закон о чрезвычайном положении от 1976г. лишил президента права вводить чрезвычайное положение. Отныне этот вопрос решается конгрессом. Права законодателей и подотчетность администрации бы- ли существенно расширены, а свобода действий прези- дента в самых различных областях серьезно ограничена.

Во время уотергейтского скандала некоторые ученые высказывали опасения, что чересчур дотошное его рассле- дование может подорвать основы президентской власти как таковой. Группа ученых даже организовала комитет в защиту президентства; при этом наиболее видные его чле- ны выступили со специальным разъяснением, что они за- щищают не Ричарда Никсона персонально, а незаменимый для страны институт президентства. Профессор юриспру- денции юридического факультета Йельского университе- та в ту пору доказывал, что передача Никсоном своих маг- нитофонных пленок конгрессу или судебным органам со- здает «опасность ослабления или даже ликвидации инсти- тута президентства» и что такой шаг был бы предательст- вом по отношению ко всем «будущим президентам на все времена»13.

Пессимизм в научных кругах еще более усилился, ког- да конгресс по следам уотергейтских событий приступил, впрочем не слишком ретиво, к восстановлению равнове- сия в конституционной системе разделения властей. Не- которые даже сравнивали президента с Гулливером, на- крепко спутанным паутиной законодательных ограниче- ний. Появилась теория о хрупкости института президент- ства в США. В представлении политологов, даже не кон- гресс, а чуть ли не сама история вступила в заговор против президентов. Ряд неразрешимых проблем тяжелым бреме- нем лег на плечи исполнительной власти — инфляция, ску- дость энергоресурсов, упадок городов, гонка ядерных во- оружений, коммунистическая угроза. Национальный кон- сенсус — опора президентской власти как во внешней, так и во внутренней политике — сменился разбросом мне- ний. Партийная система, некогда игравшая незаменимую роль, пришла в упадок. Лоббисты осаждают конгресс, препятствуя согласованным действиям властей. Альтерна- тивные движения с их фанатиками-активистами извраща- ют политический процесс.

Говорилось и о том, что президенты сами усложнили свои проблемы, пытаясь олицетворять собой администра- цию, расточая несбыточные посулы среди избирателей. «Наши президенты, — по словам Теодора Лови, — смахи- вают на волшебника из страны Оз»14. Неизбежный раз- рыв между завышенными ожиданиями населения и конк- ретными результатами деятельности президента ведет к его политическому банкротству и массовому недовольст- ву. Вице-президент Уолтер Мондейл, пытаясь в 1979 г. дать отпор критикам Джимми Картера, процитировал сло- ва Джона Стейнбека в защиту Линдона Джонсона, сказан- ные им за десять лет до этого: «Мы вынуждаем президен- та делать больше, чем это под силу одному человеку, воз- лагаем на него непосильные обязанности, оказываем на него невыносимое давление... Мы заставляем его жить и работать на износ, расходуем, растрачиваем его... Мы его выбрали — мы вправе его погубить»'5.

Институт президентства, казалось, зашатался. Вьетнам- ские события вынудили Джонсона покинуть Белый дом. Никсон ушел сам. Незадачливые преемники Никсона — Джеральд Форд и Джимми Картер — оказались не в со- стоянии преодолеть разброд и шатание в обществе. Пре- зидентские неудачи последних лет перестали казаться случайными. Нынешние президенты, отмечал один из ста- рейших политических обозревателей в книге, посвящен- ной президентской форме правления, отличались друг от друга и по своим политическим убеждениям, и по соци- альному происхождению; они были непохожими друг на друга людьми, придерживались разных социальных воз- зрений. Но анализ результатов их правления подводит к выводу о том, что их неудачи объясняются не их личными недостатками, а «политической структурой, системой правления, в рамках которой президенты должны осуще- ствлять свои функции»16. А вот цитата из книги о прези- дентстве, написанной английским журналистом, незауряд- ным знатоком этой проблемы: «Коль скоро пять руководителей страны, последовательно сменяющих друг друга, демонстрируют... свою несостоятельность на посту прези- дента, а задачи их с течением времени непрерывно услож- няются, значит, их личные качества тут ни при чем. При- чину их неудач надо искать в самом институте президент- ства»17.

«Никогда еще руководитель страны со столь широки- ми полномочиями, — отмечал английский коммента- тор, — не был столь бессилен: он не может действовать так, как считает нужным, так, чтобы поступки его соот- ветствовали принесенной присяге и ожиданиям электо- рата»18. Журналисты начали писать о «закате президент- ства». Из-под пера политологов и историков, сфокусиро- вавших свое внимание на этой проблематике, выхолили книги с характерными заглавиями: «Ограниченное прези- дентство», «Послеимперское президентство», «Немысли- мое президентство». Ученые мужи с уверенностью пред- сказывали, что президенты вскоре будут избираться лишь на один срок. К концу 70-х годов президент всем стал казаться жалким, загнанным в угол человеком, ос- тавшимся в полном одиночестве в своем Овальном каби- нете; на него навалились необычайно трудные, почти не разрешимые проблемы, его деятельность оказалась пара- лизована конституционным принципом разделения вла- стей, а сам он — по рукам и ногам связан законодатель- ными и бюрократическими ограничениями; различные группы давления осаждают его со всех сторон, настаи- вая на удовлетворении своих специфических требова- ний, средства массовой информации сбивают его с пути истинного, предают его на каждом шагу либо попросту забывают о нем. «Президентское правление — иллю- зия, — возвестил в 1980 г. один из политологов. — Она вводит в заблуждение как самих президентов, так и средства массовой информации, не говоря уже об обще- ственности, и нередко оканчивается полным личным фи- аско политического деятеля, занимающего президент- ское кресло. Президентское правление предполагает, что президент при поддержке народа может действи- тельно управлять страной.

В действительности же он не только не является гла- вой правительства, но должен прикладывать максимум усилий, чтобы понять смысл происходящего»19. В 1980 г. все аплодировали бывшему президенту Форду, заявивше- му: «Имперское президентство сокрушено, и «империя» не в силах нанести ответный удар!»20.

III

В известном смысле президентская власть в США была слабой изначально. Президент действительно наделен чрезвычайно широкими полномочиями во всем, что каса- ется выработки политического курса. Это и понятно: пра- во разработки политических программ закреплено за ним Конституцией. Но он практически лишен возможности влиять на процесс проведения этих программ в жизнь. Только лидер, способный убеждать и торговаться, сможет вообще запустить на ход громоздкую управленческую ма- шину. Но даже Франклин Рузвельт, щедро наделенный этими талантами, сталкивался с трудностями на этом пути. «Добрая половина президентских инициатив, теоретиче- ски равносильных приказу, — вспоминал позднее Джона- тан Дэниеле, один из его помощников, — попросту игно- рируется членами кабинета»21. Гарри Трумэн предсказы- вал, говоря о своем преемнике Эйзенхауэре: «Сядет он в президентское кресло и начнет распоряжаться: сделайте то! Сделайте это! Но ровным счетом ничего не произой- дет». Даже в период расцвета имперского президентства Никсон постоянно пребывал в состоянии глубокой подав- ленности, не будучи в силах контролировать одновремен- но и конгресс, и суды, и прессу, и университеты; даже ФБР, ЦРУ и налоговое управление не выполняли его ука- заний. Думается, что именно это имел в виду Ричард Ной- штадт, определивший основную тему своей книги «Прези- дентская власть» — блестящей работы, вышедшей в 1960 г., — как слабость президентской власти22. Но президентская власть — это нечто большее, чем «сила убеждения», о чем и писал Нойштадт. Администра- тивные функции — лишь часть возложенных на президен- та задач. Нойштадта интересовали главным образом мето- ды и приемы, к которым прибегали президенты, обосно- вывая преимущества своих программ в сравнении с про- граммами тех или иных социальных групп, преследующих свои эгоистические цели. Боевитость в проведении этих акций зависит от личности президента. Но конституционные и институциональные полномочия президента не за- висят ни от кого и ни от чего. Что касается автора, то он не испытал и минутного беспокойства, когда в 70-х годах все сокрушались по поводу непрочности президентской власти. Что бы ни думали и ни говорили политологи, адво- каты и журналисты, мы, историки, убеждены, что инсти- тут президентства в США несокрушим.

Частично это можно объяснить причинами чисто фун- кционального порядка. Системе правления, основанной на разделении властей, гипотетически имеющих равные пре- рогативы и действующих согласованно, присуща тенден- ция к инерции и застою. По крайней мере одна из властей обязана придавать динамику процессу управления, чтобы все общество не стояло на месте. По своим структурным характеристикам исполнительная власть более всего го- дится для этой роли, и именно эту роль отвели ей и отцы- основатели. «Энергичный президент, — писал Гамильтон в 70-й статье «Федералиста», — основной и неотъемле- мый элемент эффективной власти».

Далее, возрастание роли президентской власти объяс- няется не властолюбием президентов, оно диктуется не- обходимостью управлять все более сложным обществом. С превращением малой аграрной страны, ведущей борьбу за выживание на узком участке атлантического побе- режья, в могущественную промышленную мировую де- ржаву, занимающую почти целый континент, возросло и число проблем, стоящих перед властью; они усложнились и обострились. Многие из них остались бы неразрешимы- ми без динамичной исполнительной власти. На протяже- нии всей американской истории сильная президентская власть приводила всю систему в движение. Президент, по замечанию Вудро Вильсона, «единственный, кто выражает мнение нации», а институт президентства — «мотор всей системы»23.

Еще одна причина несокрушимости президентской вла- сти — это психология масс в демократическом государст- ве. Здесь вновь уместно процитировать Токвиля: «Наших современников раздирают две противоречивые страсти: они жаждут, чтобы ими руководили, стремясь в то же время оставаться свободными. При существующей в США системе они ненадолго стряхивают с себя оковы зависимости, чтобы выбрать себе руководителя, после чего вновь возвращаются в прежнее подчиненное состоя- ние»^. Американцы всегда неоднозначно относились к президентской власти, то осуждая ее, то вновь требуя сильного президента. Проклиная своих президентов, они одновременно жаждут верить в них и боготворить их.

Политические факторы, осложнившие функциониро- вание института президентства в 70-е годы, — явление отнюдь не беспрецедентное. Воинственно настроенный конгресс, корыстные лоббисты, хаотические альтернатив- ные движения — все это уже было в американской исто- рии. Ослабление института президентства, так же как и упадок партийной системы, объясняется более глубокими причинами, и уж совершенно абсурдна теория, согласно которой современные президенты сокрушили-де прези- дентскую власть своими руками, пытаясь стать олицетво- рением исполнительной власти как таковой, обращаясь к избирателям через голову конгресса и пробуждая у них несбыточные надежды. Некоторые возлагают вину на ра- дио и особенно телевидение, якобы способствовавшие де- градации института президентства, который до недавнего времени был непритязательным, безликим, подконтроль- ным элементом в системе органов власти. Претензии на олицетворение исполнительной власти, стремление пра- вить плебисцитарными методами, несбыточные посулы и обещания избирателям начались с Джона Кеннеди или да- же с Франклина Рузвельта.

Подобные представления — свидетельство неспособ- ности видеть то или иное явление в исторической ретрос- пективе. На самом деле институт президентства никогда не был безликим. Есть тому и политические причины — интересы самого президента, и психологические — эмо- циональный настрой масс. Институт президентства выгля- дел бы совершенно иначе, если бы, как писал много лет назад один из членов Конституционного конвента, «боль- шинство его делегатов не остановило свой выбор на гене- рале Вашингтоне как будущем президенте. Представления об объеме полномочий президента сложились на основа- нии их высокого мнения о достоинствах Вашингтона»25.

Вашингтон воспользовался этим, способствуя созданию мифа о себе. Большой поклонник Вашингтона Гэрри Уилле, посредственный журналист, но способный иссле- дователь, характеризуя первого президента США, писал, что «Вашингтон всегда прислушивался к общественному мнению и сообразовывал с ним свои шаги». Еще более пылкий почитатель Вашингтона, Дуглас Саутол Фримен, писал, что, по его мнению, президент временами «чувст- вовал себя неловко в роли национального героя». Отец республики не нуждался, таким образом, в услугах теле- видения, чтобы создать образ президента, олицетворяю- щего достоинства нации. Для этого оказалось достаточно пастора Вильса. {Уилле, кстати, высоко оценил его «ре- жиссерскую» энергию26.)

«Великое триумфальное турне» Эндрю Джексона по северо-восточным штатам поздней весной 1833 г. сопро- вождалось, как свидетельствовал один из его биографов- современников, «воистину разгулом эмоций: толпы вос- торженных сторонников, пальба из пушек, неистовство масс. После двухдневного пребывания в Нью-Йорк нью- орлеанский герой написал своему сыну: "Я и раньше ви- дел проявления массового энтузиазма, но никогда еще мне не приходилось сталкиваться с таким преклонением, как сегодня, да и вообще все это время со дня моего отъ- езда из Вашингтона. Мне довелось уже раскланяться пе- ред двумястами тысячами людей или больше"»27. Любого сильного президента XIX в. можно обвинить в том, что он вел себя так, будто был олицетворением исполнительной власти, и что он апеллировал к массам через голову конг- ресса — любого, начиная от Старого Хикори (Эндрю Джексона) и Отца Авраама до Тедди Рузвельта в конце столетия; этот блестящий оратор, как и вся его семья, всегда находился в центре внимания средств массовой ин- формации.

Антипрезидентские настроения возникли не в 60-е го- ды XX в. Более чем за сто лет до Стейнбека Диккенс высказывал аналогичные мысли. В 1842 г. он писал об американцах: «Сотворив себе кумира, вы тут же старае- тесь столкнуть его с пьедестала и разбить вдребезги... Тот, кто у вас достигнет высокого поста, президентского или иного, может быть уверен, что именно с этого момента начнется его падение»2®. Разрыв между ожиданиями масс и реальными дости- жениями президентов, в чем усматривают одну из причин трудностей, переживаемых сегодня институтом президен- тства, точно так же явление не новое. Президентская власть внушает надежды самим фактом своего существо- вания. Во все времена с ней были связаны ожидания масс, к ней обращались за помощью. «Ко мне обращаются с просьбами почти каждый день, — писал Полк в 1846 г. — Многие, похоже, считают, что президент обя- зан откликаться на прошение любого бродяги»29. Один из друзей Линкольна как-то сказал президенту, что он, дол- жно быть, устал от бесконечных рукопожатий, на что Лин- кольн якобы ответил: «Пожатие руки легче перенести, чем сжимающие сердце мольбы о помощи, оказать кото- рую ты не в силах». Бенджамин Гаррисон, процитировав- ший эти слова, добавил от себя, что прошения о помощи «стекались со всех сторон и содержали самые различные просьбы... Многие сильно переоценивают возможности президента и ищут его совета и защиты в любой затруд- нительной ситуации».

Уильяма Говарда Тафта едва ли можно отнести к пре- зидентам, стремившимся стать в глазах народа воплоще- нием власти или расточавшим невыполнимые обещания. Но и он еще задолго до правления Франклина Рузвельта, Джона Кеннеди и эпохи телевидения писал: «В глазах на- рода президент — это живое воплощение власти как та- ковой. Вот почему общество возлагает именно на него от- ветственность за любое действие или бездействие». Тафт с горечью говорил о людях, которые «возлагают на прези- дента вину за то, что сделано или не сделано». Президент не может, сетовал он, «вызвать дождь, ускорить созрева- ние хлебов, сделать доходным любое предприятие»31. Все рассуждения о несбывшихся надеждах исходят из того, что избиратели и впрямь верят предвыборным посу- лам, поэтому, дескать, их охватывает разочарование и гнев, когда эти обещания не выполняются. Иными слова- ми, предполагается, что все избиратели просто слабоум- ные. На самом же деле они такие же разумные люди, как и мы с вами, и, конечно же, никогда не поверят на слово кандидату в президенты, пообещавшему призвать дождь с небес, покончить с нищетой и возвестить приход Царст- ва Божьего на земле. Для них предвыборная демагогия — это именно демагогия, а не торжественное обещание на- роду, это индикатор взглядов, системы приоритетов и ха- рактера кандидата. Их не слишком волнуют «непомерные» предвыборные обещания. Любой избиратель согласится с Эмерсоном, считавшим, что «к великой цели нельзя идти без энтузиазма»*.

В наши дни нечего беспокоиться о том, что избиратели окажутся обманутыми в своих ожиданиях; напротив, они уже ни на что не надеются. Для многих вообще не имеет значения, кто станет президентом. Они не верят, что какой бы то ни было президент выполнит свои обещания. В этом еще одна причина снижения избирательной активности. Что касается идеи о заговоре истории против совре- менной президентской власти, то можно, пожалуй, при- знать, что в 70-е и 80-е годы она и впрямь столкнулась с весьма сложными проблемами. Но намного ли эти пробле- мы сложнее тех, с которыми сталкивались наши предки, скажем, в период борьбы за независимость, выступлений против рабства, в годы Гражданской войны, Великой де- прессии или второй мировой войны? Основные проблемы, стоящие перед нынешними президентами, не считая, ко- нечно, гонки ядерных вооружений, решить куда легче, чем те, с которыми сталкивались Вашингтон, Линкольн или Франклин Рузвельт. Не будем же поддаваться той аб- солютно неоправданной жалости к самим себе, которая побуждает каждое очередное поколение видеть именно себя пасынками истории. Если угодно, история всегда бы- ла в заговоре против президентской власти, однако та ус- тояла.

IV

Президентская власть продемонстрировала свою жиз- неспособность именно в те годы, когда политологи столь охотно рассуждали о кризисе президентского правления. После отставки Никсона вполне естественно было ожи- дать сдвигов в системе органов власти. Конгрессу надле- жало встать на ноги и стряхнуть с себя покорность и малодушие, которые в значительной мере способствовали становлению имперского президентства. Вернувший себе утраченные полномочия конгресс, заново осознав всю возложенную на него ответственность, смог бы играть роль старшего партнера в системе разделения властей, — роль, отведенную ему еще отцами-основателями. Пресса, которой весь мир аплодировал за мужество, проявленное при разоблачении злоупотреблений президента, была при- звана к еще большей бдительности в отношении не в меру честолюбивых президентов. Избиратели, с грустью убе- дившись в том, что и президенты не без греха, избавились бы в конце концов от своей склонности видеть в хозяине Белого дома героя-великана.

Далее, новый президент был особенно уязвим, ибо в отличие от своих предшественников он случайно попал в Белый дом, куда привела его не воля избирателей, а 25-я поправка к Конституции. Никто за пределами 120-тысяч- ного пятого избирательного округа штата Мичиган ни разу не голосовал за него на выборах в любые федеральные органы. Дж. Форд занял пост президента, когда антиник- соновские настроения основательно подорвали всякое до- верие к президентской власти. Сам по себе это был скромный, лишенный амбиций политик консервативного лагеря, лояльный депутат конгресса, не рвущийся к власти и влиянию. Кроме того, помиловав Никсона, он единым махом разрушил доверие, завоеванное на посту вице-пре- зидента, и подорвал позиции собственной администрации, которые так и не удалось восстановить. Он даже не сумел обеспечить себе безоговорочную поддержку собственной партии; это продемонстрировала избирательная кампания 1976 г., во время которой Рональд Рейган отобрал у Фор- да довольно много голосов. За годы своего президентства Форд — человек заурядный и лишенный каких-либо спо- собностей — превратился в мишень для острот эстрадных юмористов в ночных клубах по всей стране. А о его вице- президенте Нельсоне Рокфеллере говорили, например, что «без своего поста он значит не больше, чем банановая кожура».

Одним словом, неприятности сыпались на Джеральда Форда со всех сторон. И все же он продолжал играть заглавную роль в американской политике, несмотря на уязвимость как в политическом, так и просто в человеческом плане. Это и понятно. Ведь даже слабая личность, став хозяином Белого дома, получает огромные властные полномочия, неотделимые от поста президента как тако- вого. Именно поэтому Форду удалось, например, столь широко использовать президентское вето как инструмент своей власти. В недавнем прошлом дисциплинированный член конгресса, он, став президентом, за два года наложил вето на 72 законопроекта, принятых конгрессом, тогда как Никсон при всех своих имперских амбициях за шесть лет использовал право вето 42 раза, Линдон Джонсон, с его репутацией сильного президента, за пять лет прибег- нул к нему всего 30 раз. При этом конгресс примерно в 80% случаев не стал оспаривать президентское вето при Форде.

Во внешней политике возрожденный конгресс по ряду конкретных проблем сумел навязать администрации свои решения. Но и здесь некоторые его решения — например, ограничение вмешательства ЦРУ в дела Анголы и других стран, меры против нарушения прав человека в мире, со- кращение продажи оружия и усиление контроля за нерас- пространением ядерного оружия — были всего лишь улуч- шенным вариантом проектов администрации, которые та осуществила бы и по собственной инициативе. Другие — как, например, поправка Джексона — Вэника, увязываю- щая торговлю с СССР со свободой эмиграции советских евреев, — были явно надуманными, ибо в основу их, по выражению одного сенатора, были положены «чисто эт- нические соображения внутреннего порядка»3^. Как и все президенты, Форд то и дело жаловался на «невыносимые узы», сковывающие ему руки во внешней политике•*•*. Впрочем, наша внешняя политика тех лет вряд ли была бы более успешной, даже будь у Форда полная свобода рук. Кстати, узы, о которых говорилось, оказались на по- верку игрушечными наручниками. Закон о военных полно- мочиях, принятый конгрессом в 1973 г. вопреки вето Ни- ксона, был разрекламирован как победа конгресса в борь- бе за восстановление своих прав. На самом же деле если это и была победа, то лишь победа формы над содержа- нием. В первых строках закона говорилось о предоставле- нии президенту в законодательном порядке права, кото- рого он до тех пор был лишен, а именно права объявлять войну без согласия конгресса. Правда, в преамбуле к закону содержался ряд оговорок, но в докладе конгресса по закону разъяснялось, что содержание основной его части «не зависит» от преамбулы. В итоге перечисленные в пре- амбуле оговорки не обрели обязывающего характера, а остались благими пожеланиями. Далее, закон обязывал президента ограничить «несанкционированное использо- вание вооруженных сил» (любопытный термин, предло- женный докладчиками по закону в обеих палатах) жест- ким временем в шестьдесят дней, если конгресс за это время не примет решения о продлении этого срока. (На практике упомянутые шестьдесят дней автоматически превращались в девяносто, поскольку в соответствии с законом президенту предоставлялось право отсрочить вы- вод войск еще на тридцать дней в том случае, если, по его мнению, это облегчало условия их вывода.) Кроме того, конгресс мог в любой момент прекратить военные дейст- вия, приняв соответствующую резолюцию в обеих пала- тах. В данном случае решение не подлежало президент- скому вето34.

Двусмысленный характер принятого закона обнару- жился с самого начала. Законодатели так и не смогли прийти к единому мнению относительно того, ограничива- ет он или расширяет военные полномочия президента. Не- которые либералы, ссылаясь на первые параграфы закона, утверждали, что он, в нарушение Конституции, делегирует военные полномочия исполнительной власти. Сенатор То- мас Иглтон от штата Миссури назвал закон «объявлением войны сроком в 90 дней с неустановленной датой ее на- чала»35. Конгрессмен от Айовы Джон Калвер заявил, что он дает президенту «карт-бланш вести открытые военные действия в любом районе земного шара в течение 60 или 90 дней под любым предлогом, который только придет ему в голову»36. Консерваторы же, ссылаясь на послед- ние параграфы закона, с жаром обсуждали его как недо- пустимое ограничение президентских полномочий. Барри Голдуотер, к примеру, заявил, что закон «подорвет дове- рие к Америке при любом будущем кризисе»37. Никсон в своем послании по поводу вето грозно возвестил, что только поправка к Конституции может узаконить пере- смотр соответствующих полномочий, а потому «любая по- пытка конгресса урезать их обычным законодательным актом лишена силы». Смысл этого заявления Никсона не вызывал сомнении: он лично считает закон неконституци- онным и не намерен руководствоваться им в своих дейст- виях.

Однако и те и другие преувеличивали значение этого весьма претенциозного и, в общем-то, пустопорожнего за- кона. Более того, утверждения о том, что закон в конеч- ном счете расширил военные полномочия президента, имели под собой все-таки более веские основания. До принятия закона единоличное объявление президентом войны являлось, по сути дела, узурпацией прав конгресса. Теперь оно было узаконено, по крайней мере на первые 90 дней. Кроме того, весь механизм «обуздания» прези- дента на деле ничего не стоил. Любая война популярна в первые 90 дней. К тому же президент, отдающий приказ о начале военных действий, может привлечь на свою сто- рону и конгресс и общественное мнение, соответствую- щим образом интерпретируя имевшие место события и оценивая положение как крайне серьезное. Учитывая, что президент имеет право вводить чрезвычайное положение, контролировать исток информации и обращаться непос- редственно к гражданам страны, конгрессу в подобной ситуации пришлось бы проявить незаурядную твердость, чтобы отклонить просьбу президента о продолжении во- енных действий или отозвать вооруженные силы вопреки воле хозяина Белого дома.

По сути дела, закон о военных полномочиях подразу- мевал, что президент будет принимать жизненно важные для страны решения на свой страх и риск. Эффективность принятого закона в каждом конкретном случае всецело зависела от решимости законодателей положить конец военным действиям. При должном настрое конгресс мог бы добиться своей цели и используя «власть кошелька», то есть урезав соответствующие бюджетные ассигнова- ния. Именно это и произошло в конце с войной в Индоки- тае. В противном случае закон оставался бы на бумаге. Но постуотергейтский запал конгресса улетучился без следа в последующих кризисных ситуациях. Так, спустя восемнадцать месяцев после принятия закона о военных полномочиях Камбоджа захватила американское судно «Майагез». Джеральд Форд, этот, по общему мнению, президент-недотепа, не посчитавшись с законом, послал на выручку американские боевые части, в результате чего погиб 41 морской пехотинец. Полную беспомощность проявил конгресс как на этот раз, так и в других аналогич- ных ситуациях: в Иране, Гренаде, Ливане, Ливии. А в 1983г. Верховный суд признал антиконституционным так называемое законодательное вето38, в принципе лишив тем самым конгресс права прекращать военные действия путем принятия соответствующей совместной резолюции. Это решение Верховного суда формально ликвидировало процедуру, которая к тому времени фактически сама из- жила себя.

Хваленая постуотергейтская эффективность конгресса также в значительной степени оказалась плодом вообра- жения. Принимая бюджетный закон от 1974 г., конгрес- смены надеялись при утверждении бюджета добиться для себя полномочий, аналогичных полномочиям президента, предоставленным ему законом о бюджете и отчетности от 1921 г. Некоторые статьи этого закона — об учреждении бюджетного управления конгресса, о контроле за админи- стративными расходами — имели позитивное значение, хотя решение Верховного суда от 19 8 3 г. о незаконности законодательного вето в теории лишает силы и статью об ограничении президентских расходов. А в 1981 г. прези- дент Рейган на деле показал, что закон сам по себе не достиг поставленной цели — гарантировать конгрессу пра- во голоса при определении тех или иных статей бюджета как приоритетных. Итак, закон, с помощью которого кон- гресс рассчитывал укрепить дисциплину и вернуть себе утраченные полномочия, превратился в конечном итоге, по выражению одного экономиста, специалиста по бюд- жетным проблемам, «в инструмент, способствующий рас- ширению президентских полномочий и приведению конг- ресса к покорности»39. К 1985 г. принятием закона Грэм- ма — Рудмена конгресс не только сам сложил с себя пол- номочия по контролю над расходами администрации, что было с таким трудом отвоевано им в 1974 г., но и отка- зался от многих своих изначальных, то есть предоставлен- ных отцами-основателями, конституционных прав в сфере налогообложения и государственных расходов.

Праведное негодование конгрессменов в адрес прези- дента, злоупотребившего своей властью, в постуотергейт- ский период не вылилось в принятие сколь-нибудь эффек- тивных мер. Система засекречивания действий исполнительной власти, оплот имперского президентства, еще бо- лее окрепла. Администрация Картера возбудила судебное дело против Фрэнка Снеппа, бывшего сотрудника ЦРУ, опубликовавшего книгу «Скромный антракт», в которой повествовалось о падении Сайгона. Снеппу был вынесен обвинительный приговор лишь на том основании, что он нарушил договор с ЦРУ, не предоставив туда рукопись для получения разрешения на ее публикацию. О разглашении секретной информации, об угрозе национальной безопас- ности не было сказано ни слова. Никто не оспаривал до- стоинств книги Снеппа, не ставил под сомнение ее значе- ние для широкого круга читателей, интересующихся эти- ми проблемами, и для историков будущего. Конгресс во- обще обошел молчанием этот вопрос и в ходе разбира- тельства пальцем о палец не ударил.

«Усиление президентской власти, — писал Генри Джонс Форд в 1898 г. в своей яркой книге «Развитие американской политики», — не зависит от воли президен- тов: оно обусловлено политическими факторами, опреде- ляющими деятельность всех органов власти; даже конг- ресс подсознательно стремится завысить значение инсти- тута президентства. Будучи самостоятельным органом вла- сти, в ведение которого можно передать ряд вопросов национальной политики, он позволяет конгрессу с легко- стью выходить из затруднений в случаях, когда использо- вание им собственных полномочий становится обремени- тельным»40. Эти слова были написаны в период заката эры правления конгресса. С гораздо большим основанием их можно отнести к периоду расцвета института президент- ства. Раздражение и шумиха, вызванные уотергейтским скандалом, не поколебали позиции Белого дома. Пост- уотергейтское политическое развитие не только не оправ- дало опасений (или надежд) относительно возрождения власти конгресса, а, напротив, доказало несокрушимость президентской власти.

V

«Анализируя исторический опыт, — писал Эмерсон, — не мудрствуйте лукаво. Причины часто лежат на поверхно- сти»41. Но публицисты и политологи, пытавшиеся объяс- нить упадок президентства в 7 0-е годы, не вняли его совету. Они находили «концептуальные» причины этого фено- мена, как-то: беспрецедентное усложнение ключевых про- блем, стоящих перед страной, культ личности президента, завышенные ожидания избирателей, конституционное разделение властей, постуотергейтское возрождение кон- гресса, подъем альтернативных движений, засилье лобби- стов, — и пришли в конце концов к глубокомысленному выводу: дело, мол, не в личных качествах политических де- ятелей, занимавших пост президента, а в самом институте и в системе, в рамках которой он функционировал.

Все приведенные политологами факторы сами по себе вполне реальны, а в 70-е годы влияние их значительно воз- росло. Но их нельзя считать чем-то принципиально новым, ибо они периодически возникали в американской полити- ческой жизни, являясь скорее оправданием, чем причиной невысокой эффективности деятельности президентов. Нынешние комментаторы все перевернули с ног на голову, доказывая, что именно эти факторы привели президент- скую власть к упадку. Однако при ближайшем рассмотре- нии напрашивается прямо противоположный вывод: конк- ретные неудачи того или иного президента усиливали воз- действие упомянутых факторов. Неэффективность прези- дентского правления создавала вакуум власти в центре политической системы, заполнить который спешно пыта- лись конгресс, лобби и альтернативные движения. Трудно- сти президентов не имели ничего общего ни с непрочно- стью самого института, ни со сбоями в работе органов вла- сти, ни даже с резкими ограничениями президентских пол- номочий, родившимися на волне постуотергейтских анти- президентских настроений. Институт президентства попал в беду, потому что действия Никсона были несовместимы с положением президента и подрывали принципы конститу- ционного правления, а его преемники Форд и Картер ока- зались слабыми руководителями, не способными реши- тельными мерами выправить положение.

Что бы ни говорили о Рональде Рейгане, он быстро су- мел доказать, что все разговоры о «смерти президентства» были сильно преувеличены. К 1986 г. все эти слезливые причитания уже выглядели фальшиво и надуманно. В этой связи весьма поучительно сравнить Рейгана с его непос- редственным предшественником. Рейган, судя по всему, представления не имел о государственных делах. Он не занимался вопросами управле- ния государством с таким усердием, как это делал Джимми Картер, да и по эрудиции ему уступал. Но он куда лучше Картера сумел понять саму суть президентской власти. Главное, он понял, что сильный президент должен непре- менно выполнить два важнейших условия. И в этом случае, как он справедливо предположил, неспособность прези- дента осуществлять управление государством и тем более разбираться в деталях политических процессов не будет столь очевидной и отнюдь не обязательно приведет к нега- тивным для него политическим последствиям.

Первое условие — необходимость придать четкую на- правленность национальной политике. Это в состоянии сделать лишь президент, обладающий ясными идеалами. Президент, говорил в свое время Генри Адаме, «похож на капитана корабля в открытом море. Он должен уметь уп- равлять кораблем, прокладывать курс и знать порт прибы- тия»42. После четырехлетнего пребывания Картера у вла- сти никто так и не понял, куда он пытался вести страну. Что касается Рейгана, то никто не ставил под сомнение, что он верит в свои идеалы и ставит себе цели, имеющие идеоло- гическую направленность; точно так же никто не сомне- вался, что благодаря своим личным качествам он отлично управляется со своим аппаратом, а его подчиненные не только не оказывают на него влияния, а, напротив, работа- ют не покладая рук, стремясь претворить в жизнь его ок- рашенные идеологическими пристрастиями идеи, воплотив их в конкретные дела.

Второе условие — способность убедить электорат, что предложенный курс отвечает интересам нации. Рейган в отличие от Картера понимал, что политическая деятель- ность в основе своей подобна процессу обучения. Картер производил впечатление руководителя, выступающего пе- ред избирателями крайне неохотно и лишь в силу необхо- димости. Рейган же видел в выступлениях перед избирате- лями важнейший инструмент воздействия на обществен- ное мнение. Лучшие его речи отличаются стройностью композиции и убедительностью аргументации. Они хоро- шо составлены, и, кроме того, они умело преподносились. В выступлениях Рейгана в полную меру проявились его личное обаяние, актерское дарование и талант облекать сложнейшие вещи в простую форму.

Если президент сумел определить общее направление национальной политики, убедить избирателей в ее пра- вильности и подобрать команду квалифицированных по- мощников для решения конкретных вопросов, то с поли- тической точки зрения не так уж важно, что сам он не всегда постигает смысл происходящего. Успехи, которых добился Рейган в самом начале своего президентского срока, показали, что быть президентом не такая уж слож- ная задача, если правильно к ней подойти. Рейган прово- дил меньше времени в рабочем кабинете и больше — на отдыхе, что вряд ли удается большинству читателей этой книги. Тем не менее он в рекордно короткий срок рассеял распространенные в 7 0-е годы сомнения ученых в эффек- тивности президентского правления и с успехом восста- новил доверие масс к институту президентства и к прези- дентской системе правления. По иронии судьбы, именно он, будучи противником активной роли администрации, воскресил доверие к ней.

Вдобавок Рейган обладал способностью отмежевывать- ся от неудачных мер собственной администрации. (Кстати, аналогичные способности были сильной стороной Эйзен- хауэра.) В период его пребывания у власти бюджетные де- фициты достигли рекордных для мирного времени разме- ров за всю американскую историю. Но в то же время ни- кто не обрушивался на дефициты столь страстно, красно- речиво и, судя по всему, столь искренне, как он сам. В 1983 г. он направил в Ливан морскую пехоту, доказывая, что американское военное присутствие в этом регионе имеет решающее значение для авторитета США в между- народном сообществе. В 1 9 8 4 г. он отозвал войска из Ли- вана, и благодарные американцы вздохнули с облегчением, вместо того чтобы потребовать у президента отчета о при- чинах этого неоправданного провала. Будь в то время пре- зидентом Картер, конгресс и пресса смешали бы его с грязью. Картер, гордившийся своим искусством улаживать частные вопросы, в глазах общественности был ответствен и за все конкретные неудачи. Рейган, избегавший конкре- тики, умело выходил в подобных случаях сухим из воды. Организатор первой предвыборной кампании Рейгана в 1980 г. Джон Р. Сирз однажды заметил: «Он, как никто другой, умеет остаться невредимым после многочислен- ных политических аварий»'*-*, о которых тут же начисто забывает. Даже припертый к стенке, Рейган изумительно ловко перекладывал ответственность за свои неудачи на кого-либо другого, особенно часто выставляя конгресс в роли козла отпущения. Избиратели прощали и забывали его промахи. Рейган был великим мастаком передергивать факты и сочинять небылицы. Так, беседуя в разное время с премьер-министром Израиля и борцом против нацистов Симоном Визенталем, он внушил и тому и другому, что в конце войны, проходя службу в должности фотографа войск связи, он фотографировал нацистские концентраци- онные лагеря. На самом деле во время второй мировой войны он никуда не выезжал из США44. Другой пример: на встрече с ветеранами, награжденными медалью Славы конгресса, он рассказал историю о посмертном награжде- нии пилота бомбардировщика «Б-17», который предпочел погибнуть в своем самолете вместе с раненым солдатом. Ларе Эрик Нельсон, корреспондент «Нью-Йорк дейли ньюс», просмотрел все 434 приказа о награждении ме- далью Славы участников второй мировой войны, но так и не обнаружил ничего, хотя бы отдаленно похожего на ис- торию, рассказанную Рейганом. В конце концов Нельсон обнаружил, что эта байка была опубликована в «Ридерс дайджест» за апрель 1944 г. и легла в основу фильма «Крыло и молитва», снятого в том же году45. Подобные разоблачения, однако, не вызывали большого шума. Похо- же, никого не беспокоило безобидное вранье президента. На посту президента Рейган проявил себя мастером со- здания иллюзий. Для многих американцев он был вопло- щением патриотизма, героем, готовым встать на защиту Родины. Сравнивая Рейгана, например, с Джорджем Мак- говерном, любой американец назвал бы именно президен- та образцовым американским патриотом. А ведь во время войны, когда страна действительно находилась в опасно- сти, Макговерн был пилотом бомбардировочной авиации, совершил 35 боевых вылетов, дважды едва дотягивал до аэродрома на подбитых зенитной артиллерией самолетах и был награжден Крестом за летные заслуги. Рейган же провел всю вторую мировую войну на съемочных площад- ках Голливуда, благополучно засыпая каждую ночь в соб- ственной постели. (Под стать Рейгану было и его ближай- шее окружение 8 0-х годов. Эти вояки, такие, как Ричард Перл, Джон Лиман, Эллиот Абраме, Ньют Гингрич, Пэт Бьюкенен, Ричард Берт и другие, готовые в любой момент поставить на карту жизни молодых американцев, проводя конфронтационный курс в отношении Никарагуа и Совет- ского Союза, в 60-е годы, будучи в призывном возрасте, всеми правдами и неправдами уклонялись от участия во вьетнамской войне*.)

От остальных американских президентов Рейгана отли- чало и особое почтение к религиозным институтам, кото- рые он с жаром превозносил в публичных выступлениях и стремился использовать в своих целях. Сам он при этом в церковь ходил редко. Ревностный хранитель семейного очага, он был единственным в американской истории пре- зидентом, состоявшим во втором браке, а его отношения с некоторыми из своих детей были весьма натянутыми. Страстный пропагандист традиционных моральных ценно- стей, Рейган за долгие годы работы в Голливуде поддер- живал приятельские отношения с весьма сомнительными типами — прелюбодеями, алкоголиками, гомосексуали- стами, наркоманами, организаторами подпольных аборта- риев. Ни один президент до него не поддерживал подо- бных знакомств. Бдительный страж закона, порядка и бла- гонамеренности, сам он возглавлял администрацию, кото- рая отличалась полным пренебрежением к общественной морали во внутренней политике и решимостью поставить Соединенные Штаты над законами Божьими и человече- скими — во внешней.

Триумф Рейгана-президента, которого не сломили ни неудачи, ни мрачные пророчества, ни аномалии политиче- ского процесса, объясняется в значительной мере его спо- собностью с невозмутимым спокойствием и несокруши- мым оптимизмом реагировать на любые политические про- колы. Подобно Франклину Рузвельту, герою его юноше- ских лет, Рейган непоколебимо верил, что любые противо- речия разрешимы, а любые трудности преодолимы. На протяжении первых шести лет его пребывания у власти ему неизменно сопутствовала удача — самый ценный для политика подарок судьбы. Оптимизм и удача, инстинктив- ное понимание всех преимуществ и потенциальных воз- можностей президентского правления, умение увильнуть от ответственности долго помогали ему держаться на плаву. Но в конце 1986 г. счастье изменило президенту. Не- желание Рейгана чрезмерно утруждать себя и вникать в детали обернулось наконец против него. Франклин Руз- вельт был великим президентом. И дело не только и не столько в том, что он ясно представлял себе идеалы, к которым стремился, и сумел воодушевить ими всю страну. Куда большее значение имел его постоянный интерес к жизни рядовой Америки, сострадание к униженным и ос- корбленным, творческий подход к выработке государст- венной политики. Ориентиры, поставленные Рейганом, — отказ от общественного блага как цели жизни во имя лич- ного интереса, — разумеется, не были продиктованы трез- вой оценкой американской действительности, не имели ничего общего с социальным милосердием и не требовали особого творческого подхода. Обладая завидной уверен- ностью в непогрешимости своих идеологических устано- вок, Рейган оставался глух ко всему, что противоречило его представлениям о благе нации. Временами он умело использовал президентскую власть, стремясь к достиже- нию своих целей, но его место в истории определит в конце концов то, сочтут ли будущие поколения, что его усилия пошли на пользу нации.

Однако правление Рейгана продемонстрировало, что умелое использование административных возможностей способно вдохнуть новую жизнь в институт президентст- ва, по которому незадолго до этого звонил колокол. И это еще одно убедительное свидетельство несокрушимости американского президентства.

VI

Не является ли рейганизм предзнаменованием очеред- ного поворота к имперскому президентству? Главных кри- териев имперского президентства, как известно, три: во- енные полномочия, система секретности и использование в борьбе с оппозицией внутри страны чрезвычайных полномочий, предоставленных президенту для борьбы с внешним врагом.

В 1973 г., когда конгресс принял известный закон о военных полномочиях (я работал тогда над книгой «Им- перское президентство»), об этом только и говорили, но мало кто представлял, как на деле решался этот вопрос в разные периоды нашей истории. Государственный депар- тамент по традиции защищал право президента направлять войска за рубеж, приводя примеры из американской ис- тории, причем число случаев использования президентом вооруженных сил без санкции конгресса постоянно уве- личивалось: то их насчитывали 80, то 125, а под конец и все 150. Это напоминало выкладки Джо Маккарти о тай- ных коммунистических агентах в государственном депар- таменте. Сенатор Барри Голдуотер даже заявил, что в ис- тории США президенты принимали решения о «направле- нии войск за пределы страны по крайней мере 197 раз», из них 192 — «без объявления войны конгрессом». И тут же добавил, несколько смазав эффект: «При этом при- мерно в каждом втором случае дело кончалось военными действиями» .

И все же никто толком не представлял истинного по- ложения вещей в этом вопросе до тех пор, пока судья Софайр, изучив обстоятельства, при которых военные действия действительно начинались по президентскому приказу, не опубликовал в 1976 г. результаты своих ис- следований. Софайр доказал, что президенты чаще всего пускались в военные авантюры именно в ранний период американской истории. Можно ли данную констатацию считать оправданием использования современными прези- дентами своих полномочий в военной области — это дру- гой вопрос. Софайр предполагает, что первые президенты в подобных случаях преднамеренно прибегали к услугам тайных агентов. Они хранили в тайне данные агентам поручения, нечетко определяли поставленные перед ними задачи, сознательно не высказывали определенного отно- шения к их весьма сомнительным в конституционном пла- не действиям и скрывали от конгресса и общественности информацию относительно того, были ли свершившиеся акты агрессии ими самими санкционированы. И все это объяснялось тем, что президенты в ряде случаев считали необходимым принятие военных мер, на которые по кон- ституции они не имели права. «Ни один президент в те времена, — указывает Софайр, анализируя классический период американской истории, — не ссылался на свое не- отъемлемое право использовать военную силу»46.

Вообще первые президенты отличались от президентов имперского периода не своими действиями, а пониманием своих прав. Действуя иной раз в обход Конституции, пер- вые президенты все же всегда стремились при этом зару- читься если уж не формальной, то по крайней мере фак- тической поддержкой конгресса. Их партии имели боль- шинство в конгрессе, который в свою очередь делегиро- вал президентам широкие полномочия. Законодатели, как правило, одобряли конкретные цели, поставленные прези- дентами, и оставляли за ними право выбора средств. Поэ- тому президенты прибегали к упомянутым закулисным ма- неврам, лишь будучи уверенными в том, что, даже случись так, что тайное станет явным, поддержка и симпатии кон- гресса все равно окажутся на их стороне. По сравнению с президентами XX в. они более охотно оповещали конг- ресс о своих намерениях и планах, даже в столь деликат- ных вопросах, как инструкции своим представителям на международных переговорах. Наконец, надо учесть и то обстоятельство, что в XIX в. президенты, как правило, применяли военную силу против пиратов, бандитов, ин- сургентов всех мастей, не ввязываясь, как это случалось в XX в., в войны против суверенных государств.

В конце XX в. все обстоит совершенно иначе: прези- денты, то и дело ссылаясь на свои полномочия и отнюдь не заботясь о поддержке своих планов общественностью, нарушая принципы гласности и действуя исключительно по своему усмотрению, развязывают войны против суве- ренных государств. Таким образом, в плане практических действий, а еще более в концептуальном плане обозначил- ся явный отход от традиций раннего периода президентской власти. Рейган с одобрением отнесся к современным теориям о неотъемлемых прерогативах президента, и в ча- стности к явно завышенной оценке его роли главнокоман- дующего вооруженными силами как источника дополни- тельных конституционных полномочий*. Приказы о втор- жении на Гренаду и о начале военных действий против Ливии он отдал без санкции конгресса. Сняв опалу с ЦРУ, Рейган превратил его в своего рода нелегальную армию и без согласия конгресса поставил перед ним задачу сверг- нуть правительство Никарагуа. В вопросе о военных пол- номочиях Рейган проявил себя непоколебимым сторонни- ком почти королевских прерогатив президента.

VII

Рейган с особой энергией занимался также усовершен- ствованием системы засекречивания — этого бастиона им- перского президентства, стремясь ликвидировать послед- ствия постуотергейтской кампании за расширение гласно- сти. Президентским указом № 12356 от 2 апреля 1982 г. он свел на нет установку Картера, призывавшего учиты- вать «общественные интересы» при решении вопросов, связанных с засекречиванием информации. Он отказался от практики засекречивать лишь те документы, которые в случае огласки нанесли бы явный ущерб интересам нацио- нальной безопасности, положил конец рассекречиванию правительственных архивов и, более того, добился повтор- ного засекречивания открытых уже было ранее материа- лов. Можно сказать, что правилом рейгановской бюрокра- тии стало: не уверен — засекречивай. Так, государствен- ный департамент, рассекретивший в период с 1973 по 1981 г. по крайней мере 3 0 млн. страниц архивных доку- ментов, в 1983и 1984 гг. рассекретил всего 13 млн. стра- ниц; количество документов, оставшихся при этом закры- тыми, возросло с 10% в 1983 г. до 75% в 1984 г.47 11 марта 1983г. Рейган продлил срок действия Директи- вы о национальной безопасности №84, вменявшей в обязан- ность всем государственным служащим, допущенным к за- крытой информации, давать подписку о ее неразглашении, а в случае необходимости проходить соответствующую про- верку на детекторе лжи. Отказ от такой проверки грозил «серьезными последствиями». При этом не учитывалось, что результаты подобных проверок в силу их крайней ненадеж- ности не принимаются в федеральных судах в качестве дока- зательства. Но что самое поразительное: упомянутая дирек- тива обязывала всех имеющих доступ к «секретной развед- информации», то есть не менее 120 тыс. государственных чиновников, допущенных к разведдонесениям, до конца сво- их дней представлять ЦРУ для утверждения все написанное ими для открытой публикации.

Протесты конгрессменов вынудили Рейгана временно приостановить действие статьи об обязательной цензуре подготовленных к печати материалов. Но, согласно докла- ду Генерального административного финансового управле- ния, опубликованному в июне 1984 г., эта приостановка, говоря словами конгрессмена Джека Брукса, «практиче- ски не изменила отношений нашей администрации к цензу- ре и издательскому делу»48. Свыше 100 тыс. государст- венных служащих, в их числе государственный секретарь и министр юстиции, подписали соответствующие докумен- ты, дав согласие на ту или иную форму предварительной цензуры своих открытых публикаций. Продолжались и проверки на детекторе лжи. 1 ноября 1985 г. Рейган под- писал новую директиву о национальной безопасности, ко- торая обязывала проходить проверку на детекторе лжи «всех граждан, имеющих доступ к правительственным до- кументам особой важности».

Администрация Рейгана вновь подняла вопрос о неотъ- емлемых прерогативах исполнительной власти. Она сабо- тировала, как могла, закон о свободе информации, всяче- ски ограничивая сферу его действия. Так, публикация в прессе материалов о вторжении на Гренаду была поставле- на под запрет. Показателен случай с Сэмюелем Лорингом Морисоном. Администрация, преобразовав закон о шпио- наже от 1917 г. в закон об охране государственных тайн, возбудила против Морисона дело по обвинению его в пе- редаче засекреченных фотографий, причем не иностранной державе, а всемирно известному бюллетеню «Джейнз дифенс уикли», выходящему в Лондоне; кроме того, ему инкриминировалась передача информации органам прес- сы, что, разумеется, недопустимо квалифицировать как шпионаж. Какое-то время администрация носилась с мыс- лью переделать закон об охране государственных тайн по английской модели. Позволительно спросить: какими же политическими катаклизмами оправдывалось это поваль- ное попрание американских вольнолюбивых традиций? Соединенные Штаты за всю историю пережили тяжелей- шие кризисы — Гражданскую войну, две мировые вой- ны, — не помышляя при этом о принятии закона об охране государственных тайн. Так что же это была за грозная не- обходимость, которая требовала ужесточения правил ох- раны государственных тайн?

Никто не оспаривает права администрации не разгла- шать определенные сведения, например данные о военной технологии, сведения о дислокации войск, о деятельности разведслужб и источниках их информации, о ходе дипло- матических переговоров, планы на случай войны и т.д. Но ведь Рейган пекся не о том, чтобы определенные сведения не стали известны противнику, а стремился скрыть их от конгресса, прессы и общественности.

Утечка информации, естественно, вызывает у всякого президента досаду, но принципиальные соображения тут ни при чем. Правительство часто прибегает к преднаме- ренной утечке информации. Президента же выводит из себя, когда утечка информации происходит вне его ведо- ма и согласия, что ставит его в неловкое положение, де- лает достоянием гласности его политические маневры и мешает их осуществлению, одним словом, провоцирует общенациональную дискуссию.

В подобных случаях президент обычно ссылается на то, что утечка информации наносит-де непоправимый ущерб интересам национальной безопасности, подразумевая под этим лишь ущерб политике администрации. Ущерб интере- сам национальной безопасности в таких случаях всегда сильно преувеличивается. Утечки информации обычное дело на протяжении всей американской истории. В 1 795 г. сенатор Мейсон от штата Виргиния навлек на себя гнев Вашингтона, передав текст секретного договора с Ан- глией (договор Джея) в редакцию газеты «Филадельфия Аурора»; в 1844г. сенатор Таппан от штата Огайо прогне- вал президента Тейлора, послав текст секретного догово- ра об аннексии Техаса в газету «Нью-Йорк ивнинг пост». Никому еще не удалось доказать, что эти утечки, как, впрочем, и обнародование секретных документов Пента- гона в наши дни, серьезно отразились на национальной безопасности, однако то, что демократические процессы от этого лишь выиграли, — в этом никто не сомневается. Президенты небезгрешны. А чиновники, ставящие гриф «секретно», и подавно. С исторической точки зрения сис- тема охраны государственных тайн создавалась не с целью защиты национальной безопасности. В этом плане от нее мало проку: слишком много документов зачисляется в раз- ряд секретных (в 1984 г. было принято 19,6 млн. «реше- ний о засекречивании», на 60% больше, чем в 1973 г.), слишком много людей имеют доступ к секретной инфор- мации (4,2 млн. человек) и, наконец, слишком много ин- формации попадает вопреки всему в руки агентов против- ника. Главная цель всей системы секретности — скрыть от общественности некомпетентность и коррумпированность исполнительной власти, ее просчеты, а подчас и преступ- ления*. Система секретности, кроме того, позволяет адми- нистрации пускаться в рискованные авантюры. Видный Недавний пример — цензура, которой Центральное разведы- вательное управление подвергло книгу адмирала Стэнсфилда Тер- нера, в прошлом директора ЦРУ. «Отвечая за охрану секретов раз- ведывательного ведомства в течение четырех лет, — писал Тернер в предисловии к своей книге, — я, конечно же, прекрасно осведом- лен, какого рода информация не подлежит разглашению в интере- сах национальной безопасности». Тем не менее ЦРУ потребовало сделать в книге более сотни купюр. «В иных случаях, — замечает Тернер, — это еще можно было с натяжкой объяснить, но иногда дело доходило до смешного». Причина этого, по мнению Терне- ра, — его «резко критическая оценка использования ЦРУ админи- страцией Рейгана. Такой подход ЦРУ явно не устраивал». — дипломат лорд Брайс писал: «Дипломатическая деятель- ность неизбежно связана с известной степенью секретно- сти, что чревато определенной опасностью. Гласность по- рой может и повредить, но гораздо чаще она помогает предотвратить многие беды49. Думается, в современный период Соединенные Штаты избежали бы по крайней ме- ре двух кризисных ситуаций — например, инцидента в за- ливе Кочинос, — происходи утечки информации почаще. Николас П.Трист как-то упрекнул Эндрю Джексона за его полное безразличие к тому, что личная прислуга может запускать глаза в официальные бумаги. «Да пусть их чита- ют сколько душе угодно, — отмахнулся Джексон. — Наше правительство, сэр, опирается в своей деятельности на благоразумие и сметливость граждан, и ни на что иное. Мы рассчитываем, что наши граждане сумеют по достоинству оценить своих руководителей и их политические шаги». Трист, сам профессиональный дипломат, заметил в ответ, что все это было бы превосходно, знай общественность всю правду; но на деле до нее доходят разрозненные фак- ты и отдельные высказывания политических лидеров. «Пусть так, — подытожил Джексон, — но тогда по край- ней мере пусть знают возможно больше. Чем подробней их информируют о государственных делах — тем луч- ше»50.

Система секретности, увы, предназначена лишь для то- го, чтобы не допустить подобного положения вещей. «Секретность, под завесой которой действует исполни- тельная власть, — писал в 1814г. Джон Тейлор, последо- ватель философии Джефферсона, — признак монархиче- ской системы правления. Можно выдвинуть более или ме- нее убедительные аргументы в ее защиту, но она, конечно же, губительна для республиканского строя... Помилуйте, как может осуществляться самоуправление, если государ- ственные дела остаются в тайне? Можно ли ожидать муд- рых и независимых решений от законодателей, которые творят законы с завязанными глазами по указке одного человека?»5*

Система секретности и притязания президента на не- ограниченные военные полномочия — сильные козыри в борьбе за имперское президентство. Рейган умело разыг- рывал их, чтобы избавиться от вмешательства конгресса и прессы в свои дела и усилить контроль над внешней политикой. Но при нем имперское президентство все еще не достигло последней, завершающей стадии: Рейган еще не пытается шельмовать своих политических противников как государственных предателей. Он, по-видимому, скло- нен признавать оппозицию составной частью любой де- мократической системы и при этом не придавать ей слиш- ком большого значения. Едва ли он ведет «список врагов», подобно Никсону. Его администрации чужды проявления маккартизма. До сих пор он уделял больше внимания ута- иванию информации, чем расправе с критиками. Импер- ское президентство живет и здравствует, но на настоящий момент (1986) оно не достигло еще зенита могущества.

VIII

Споры об имперском президентстве породили сомне- ния относительно эффективности американской конститу- ционной системы как таковой, — сомнения, которые со- хранились во влиятельных слоях общества даже после то- го, как Рейган делом доказал живучесть президентской власти.

В начале 70-х годов, после уотергейтского скандала, в США прозвучали призывы к пересмотру Конституции. Ес- ли бы в Соединенных Штатах, говорили сторонники по- добной реформы, практиковалось какое-то подобие пар- ламентского «актуального часа», Никсону не удалось бы так долго скрывать от общественности свои действия, точ- но так же, как если бы в США существовал какой-то эк- вивалент парламентского вотума доверия, Никсон был бы отстранен от власти без травмирующего воздействия им- пичмента. В 1973 г. состоялась конференция по пробле- мам президентской власти, в работе которой приняли уча- стие и видные зарубежные деятели, такие, как швед Гун- нар Мюрдаль и англичанин лорд Ритчи-Кальдер. Их вы- ступления, в которых утверждалось, что «Уотергейт про- сто немыслим в их странах», произвели огромное впечат- ление на аудиторию. «Если что-то подобное и произошло бы, — говорили докладчики, — правящая партия была бы отстранена от власти буквально за несколько часов»^.

Естественно, что после всех этих хвалебных од парла- ментская система стала представляться в США чуть ли не идеальной формой правления, при которой законодатели имеют полное право контролировать и заменять органы исполнительной власти, требовать от них отчета. При пре- зидентской модели принцип разделения власти связывает законодателям руки. При парламентской — исполнитель- ные органы формируются законодательным большинст- вом и, по идее, полностью ему подотчетны. Отсюда выте- кало, что пересмотр Конституции США в сторону парла- ментской модели стал бы стопроцентной гарантией против имперского президентства. В 1974 г. политолог Чарльз МХардин в своей книге «Президентская власть и подот- четность президента: к новой Конституции» в деталях раз- работал план перехода к парламентской системе. Тогда же Ричард Ли Страут (публиковавшийся в журнале «Нью рипаблик» под псевдонимом ТРБ) в своих статьях живо- писал преимущества парламентской системы правления, принятой в Англии и Канаде. Некоторые члены конгресса в свою очередь выдвинули проект конституционной ре- формы, правда, не столь радикальный, предлагая допол- нить президентскую систему в США двумя наиболее дей- ственными компонентами парламентской модели: вотумом доверия и запросами в парламенте.

В конце 70-х годов, после разочарований, вызванных президентством Картера, вновь встал в повестку дня воп- рос о пересмотре Конституции. На сей раз, однако, притя- гательность парламентской модели вызывалась прямо про- тивоположными причинами, а именно: уже не возможно- стью законодателей ограничить злоупотребления исполни- тельной власти, а возможностью по своему усмотрению наделять ее более широкими полномочиями. При парла- ментской системе правительственные программы непре- менно переходят в стадию реализации и парламент не мо- жет их заблокировать, а электорат знает, с кого спраши- вать за результаты их осуществления. Ллойд Н.Катлер, со- ветник Белого дома при президенте Картере, непосредст- венный свидетель многих президентских неудач, в 1980г. опубликовал нашумевшую статью, в которой доказывал, что конституционное разделение властей превращает фе- деральную администрацию в малоэффективный и безот- ветственный орган, и предлагал изменить политическое ус- тройство, взяв за образец парламентскую модель53.

Позднее Катлер вместе с Дугласом Диллоном, занимав- шим высокие посты в администрациях Эйзенхауэра и Кеннеди, учредил комитет по проблемам Конституции. Объ- ясняя необходимость создания комитета, Диллон писал, что в настоящее время «на первое место вышел вопрос, можем ли мы позволить себе роскошь сохранять систему разделения властей»; не следует ли в этой связи, продол- жал он, подумать о «переходе к парламентской форме правления, что ликвидирует — полностью или по крайней мере в некоторых областях — разделение власти между законодательной и исполнительной ветвью?»54. Суть воп- роса была изложена в подготовленном комитетом «Заяв- лении по основной проблеме». В нем говорилось, в част- ности, следующее: «Сдерживающие механизмы и проти- вовесы, применявшиеся в XVIII в., в XX в. неоднократно заводили правительство в тупик, мешали ему быстро при- нимать конкретные решения по острым проблемам. По- спешным и непродуманным действиям правительства был, таким образом, поставлен заслон, и это, безусловно, бла- го. Но оно зачастую сводится на нет вынужденным без- действием правительства или по крайней мере его неспо- собностью действовать при такой системе быстро и реши- тельно. Когда же после длительных проволочек админист- рации удается наконец выработать политический курс, он, как правило, оказывается эклектичным и противоречи- вым, и ни президент, ни законодатели не желают его без- оговорочно поддерживать. Никто не хочет брать на себя ответственность, и избиратели не знают, с кого спраши- вать за результаты. Президент во всем обвиняет конгресс, члены конгресса — президента и друг друга, и в этой ат- мосфере взаимных упреков граждане перестают доверять правительству»55.

Проблема эффективности управления в условиях кон- ституционного разделения властей не нова. Генри Джеймс Форд показал, что в первые годы американской республи- ки цементирующим администрацию звеном были находив- шиеся у власти мелкопоместные плантаторы. Позднее роль связующего звена между исполнительной и законо- дательной властью взяли на себя партии56. Политические комментаторы время от времени поднимали вопрос о бо- лее тесном взаимодействии двух властей. В 30-е годы XIX в. судья Стори предложил, чтобы члены кабинета пе- риодически являлись на сессии конгресса для ответов на вопросы конгрессменов и участия в обсуждении тех или иных проблем. Спустя полвека сенатор Джордж Пендлтон при поддержке Джеймса Блэйка и Джеймса А. Гарфильда, тогда члена палаты представителей, выдвинул сходное предложение. Профессор Вудро Вильсон, также будучи сторонником такого подхода, дополнил его, порекомендо- вав выбирать членов кабинета из числа депутатов большин- ства в конгрессе. Еще позднее президент Тафт предложил предоставить членам кабинета право выступать в конгрессе. В 1945 г. Томас К-Финлеттер, либеральный демократ, впоследствии министр военно-воздушных сил при прези- денте Трумэне, опубликовал подобное исследование, озаглавленное «Способно ли представительное правление осуществлять государственную власть?». Финлеттер пред- ложил новую форму правления, нечто среднее между ев- ропейской парламентской моделью и американской сис- темой разделения властей. Главным элементом новой си- стемы, по мысли Финлеттера, должен был стать кабинет министров, обладающий и законодательными и исполни- тельными полномочиями; при этом президент обладал бы правом в случае неуступчивости законодателей распу- скать конгресс и назначать новые выборы. Исследование Финлеттера и по сей день остается самой интересной ра- ботой по вопросам, связанным с изменениями американ- ской Конституции, а его предложение о праве президента распускать конгресс — яркий и оригинальный вклад в раз- решение этого комплекса вопросов ( План Финлеттера лег в основу поправки к конституции, кото- рую сенатор Дж.У.фулбрайт внес на рассмотрение конгресса 80-го созыва. Поправка предусматривала как роспуск конгресса, так и отставку администрации в любой момент либо на основании соот- ветствующего президентского указа, либо по принятии совместной резолюции конгресса. После роспуска конгресса проводились бы общие выборы президента, сенаторов и членов палаты представи- телей. Все они избирались бы сроком на шесть лет или до прекра- щения их полномочий в соответствии с новым президентским ука- зом или очередной совместной резолюцией конгресса. Основная цель данной поправки заключалась, по словам Финлеттера, в том, чтобы, во-первых, предоставить конгрессу право окончательного решения в отношении замены администрации, во-вторых, предо- ставить президенту право выносить на рассмотрение всех граждан любое предложение, которое конгресс заблокировал. — См.. Т. К. F 1 n I e 11 е г. The United States Government and the Future. — «Parliamentary Affaires», Winter 1949, p. 258. ).

Таким образом, нынешние сторонники внесения изменений в Конституцию могут опереться на известный исто- рический опыт. План Ллойда Катлера 1980 г. предусмат- ривал создание квазипарламентского режима, при кото- ром президент и депутаты обеих палат конгресса избира- лись бы одновременно сроком на шесть лет, а президенту, равно как и конгрессу, было бы предоставлено право в тупиковых ситуациях отправлять в отставку правительст- во и назначать новые выборы.

Однако реализации подобного плана мешало одно об- стоятельство, на которое указал в своей работе «Власть и управление» (1984) Джеймс Макгрегор Берне, способ- ный и энергичный представитель лагеря реформаторов. Реформа Конституции по модели Финлеттера — Харди- на — Кетлера, которую Берне считал необходимой и без- отлагательной, могла бы сработать лишь при непременном условии — возрождении партийной системы. Парламент- ская модель предполагает существование централизован- ных и дисциплинированных партий с сильной идеологиче- ской базой. Можно, конечно, отвлечься от того, что чрез- мерная идеологизация партий чревата опасностью непре- одолимого раскола нации, как это случилось в 60-е годы XIX в. Но, кроме того, история свидетельствует, что аме- риканские партии никогда не были централизованными и дисциплинированными. Это рыхлые коалиции с размыты- ми флангами, погрязшие во внутрипартийных дебатах. Их целостность определяется прежде всего исторической традицией, а их политические платформы, как правило, довольно расплывчаты. Хардин, предлагавший, например, запретить внутрипартийным диссидентам выдвижение своих кандидатур в конгресс и настаивавший на принятии строгих мер против депутатов, «спекулирующих на своей независимости»*, сам же указал на практическую невы- полнимость своего плана. Систематическая чистка конг- ресса — вычесывание всех диссидентов, кроме, разуме- ется, официальной оппозиции, — мера немыслимая для американской политической культуры. Строгая фракцион- ная дисциплина, запрет голосования по совести, какие-либо меры против внутрипартийных диссидентов, отмена праймериз — все это не соответствует духу американской политики, тем более в наш электронный век.

Решающим является, однако, то обстоятельство, что американцы привержены идее разделения властей. В по- слевоенный период добрая половина легислатурных сро- ков прошла в условиях, когда Белый дом контролировала одна партия, а одну или обе палаты конгресса — другая. Говоря словами Сэмюела Лубэлла, со времен президент- ства Эйзенхауэра партии систематически и весьма искус- но уравновешивали друг друга57. Впоследствии, в период имперского президентства, это стало тактикой самозащи- ты. Опрос общественного мнения, проведенный службой Харриса незадолго до триумфального переизбрания Рей- гана в 1984 г., показал, что избиратели в большинстве своем (54% против 39%) высказались против контроля партией президента обеих палат конгресса58. Выборы, со- стоявшиеся вскоре после этого, отразили эти настроения электората.

В период, когда политические партии едва удержива- ются на плаву в бурной стихии избирательных кампаний, идея поднять на новый, небывалый в истории США уро- вень их сплоченность и руководящую роль выглядит уто- пией. При очередном проявлении немощи структур власти президент вряд ли внесет в конгресс предложение о пе- реходе к парламентской системе, опасаясь стать на тер- нистый путь внесения поправок к Конституции. Скорее уж он, подобно Франклину Рузвельту, призвал бы конг- ресс «прибегнуть к последнему, не испробованному еще средству преодоления кризиса, а именно — расширить полномочия президента для выхода из чрезвычайной си- туации».

IX

Переход к парламентской системе правления, даже ес- ли считать его возможным, вряд ли желателен. Восторги американцев по поводу парламентской модели основаны на их идеализированном представлении об английской си- стеме правления.

Парламентская модель привлекала сторонников кон- ституционных реформ в силу прямо противоположных причин. Реформаторы постуотергейтского периода рас- считывали таким путем гарантировать преобладание зако- нодательной власти, а реформаторы послекартеровского периода, напротив, стремились к верховенству исполни- тельной власти. Вторые, кстати сказать, куда лучше поня- ли суть парламентской системы. По идее, парламентская модель предполагает всевластие законодательных орга- нов, однако на практике в парламентских государствах исполнительная власть явно доминирует над законода- тельной.

Британский премьер-министр назначает должностных лиц без одобрения парламента, разрабатывает внешнепо- литический курс без участия парламента, имеет право объ- явить войну без санкции парламента, заключает договоры без последующей ратификации их в парламенте, составля- ет бюджет без консультаций с парламентом, считает воз- можным утаивать важную информацию, не заручившись парламентской поддержкой. Стало быть, он пользуется прерогативами абсолютного монарха. Ллойд Джордж за- метил еще в 1931 г.: «Контроль парламента за деятельно- стью главы исполнительной власти на самом деле чистей- шая фикция»59. Эта тема по-прежнему звучит рефреном в высказываниях современных английских политических деятелей. «Администрация контролирует парламент, — за- явил лорд Хейлшэм в 1976г., — а не наоборот... Мы жи- вем под игом выборной диктатуры, теоретически неограниченной, но до сих пор на практике еще терпимой»0". «Парламент, — заявил Дэвид Оуэн, лидер социал-демокра- тов, в 1985г., — просто пешка в руках главы исполнитель- ной власти»61. Кроме всего прочего, в Англии нет такого института, как Верховный суд, который пресекал бы по- пытки исполнительной власти превысить свои полномочия.

Существует теория коллективной ответственности за принятые решения, согласно которой кабинет министров ограничивает свободу действий премьера. «Вы, господин президент, — сказал Черчилль в одной из бесед с Рузвель- том в годы второй мировой войны, — озабочены тем, как далеко вы можете зайти в своих действиях без одобрения конгресса. Вас совершенно не волнует реакция вашего ка- бинета. Я же, напротив, не придаю никакого значения то- му, как прореагирует парламент, но вынужден постоянно консультироваться и советоваться с членами моего кабинета»62. Нет сомнений в том, что при Баготе, да, пожалуй, и при Черчилле, британский кабинет и впрямь имел реаль- ную силу. Однако в наше время коллективное принятие решений практикуется все реже. Можно привести немало примеров, когда премьер-министр и узкий круг его бли- жайших советников принимали жизненно важные реше- ния без ведома кабинета, например мюнхенский сговор Чемберлена, решение Атли о создании британских ядер- ных сил, военная акция Идена в Суэце и т.д. Всевластие кабинета уступило место всевластию премьер-министра*.

Сторонники парламентаризма в США ссылаются на право парламента менять правительство, отказывая ему в доверии, как на образец контроля законодательной власти над премьер-министром. На практике, однако, это лишь пополняет арсенал премьер-министра еще одним средст- вом для обуздания непокорных парламентариев — ведь в случае всеобщих выборов они могут лишиться своих мест в парламенте. Вотум доверия — крайняя мера, к которой редко когда прибегают. Последний раз отставка британ- ского правительства в результате парламентского вотума имела место более полувека тому назад — в 1924г.; тогда у власти находилось лейбористское правительство мень- шинства, зависевшее от поддержки либеральной партии. Уже целых сто лет прошло с тех пор, как в 1885 г. бри- танская палата общин отказала в доверии кабинету, опи- равшемуся на большинство. Следует учитывать и то, что отказ парламента утвердить те или иные правительствен- ные законопроекты сам по себе не означает постановки вопроса о вотуме доверия. В 70-е годы британский парла- мент неоднократно отклонял правительственные програм- мы, что, однако, не влекло за собой ухода правительства в отставку и назначения новых всеобщих выборов*53. Ко- нечно, даже потенциальная возможность выражения не- доверия кабинету приводит иной раз к смене британских премьер-министров, как, например, это случилось после См. предисловие R. H. S. Crossman к кн.: Walter В a g e h о t. The English Constitution. London, Fontana, 1963, а так- же его лекции: The Myths of Cabinet Government. Cambridge, Mass., 1972. В своих дневниках Кроссман и Барбара Касл приводят мно- гочисленные факты, свидетельствующие о том, что власть кабине- та, в смысле коллективной выработки решений, действительно превратилась в миф.

Нарвика в 1940г. или после Суэца — в 1956 г. Но в этих случаях происходили перестановки внутри кабинета без выборов и получения новых мандатов.

В условиях Соединенных Штатов предоставление кон- грессу права требовать отставки кабинета позволило бы законодателям смещать президента с его поста при несо- гласии с его политикой; процедура импичмента такого пра- ва конгрессу не дает. Так ли уж хороша эта идея? Можно лишь гадать, что произошло бы при таком положении дел в ситуации, когда, к примеру, Джон Адаме не пошел на поводу у конгресса, горевшего желанием объявить войну Франции в 1798 г., или когда Гарри Трумэн навлек на себя гнев прогресса, сместив в 1950г. Дугласа Макартура с занимаемого поста. Но, ретроспективно вглядываясь в историю, можно с полным основанием сказать, что в обо- их приведенных случаях речь идет об апогее в карьере двух сильных президентов. Точно так же гипотетическая отставка Никсона в результате недоверия, выраженного ему конгрессом, не была бы, как выразился Аллан Синд- лер, столь же оптимальным выходом из уотергейтский не- разберихи, каким стала «четкая, продуманная, ответствен- ная и беспристрастная процедура импичмента»64.

Можно, конечно, представить себе, что, случись в Ан- глии нечто похожее на уотергейтский скандал, премьер- министр в конце концов ушел бы в отставку в результате закулисных комбинаций. Но в этом случае парламент и общественность так и остались бы в неведении относи- тельно того, что произошло. «Не думайте, что Уотергейт немыслим в нашей стране! — писал Вудро Уайт, бывший член парламента и политический комментатор. — Просто у нас никто и никогда о нем не узнал бы»65. Более того, Никсон мог бы в Англии выйти сухим из воды. «Если бы Никсону посчастливилось быть английским политическим деятелем, — писал Эдвард Пирс, политический коррес- пондент лондонской «Дейли телеграф», — ...свидетельства Вудуорда и Бернштейна никогда бы не всплыли наружу, а некий должным образом обработанный судья, конечно же являя собой зерцало бескомпромиссности и честности, вынес бы постановление о недопустимости обнародова- ния магнитофонных записей либо как материалов, не от- носящихся к делу, либо как наносящих ущерб интересам национальной безопасности. В Англии практика доказательства непогрешимости официальных лиц стала почти частью Конституции»66.

Другой элемент английского политической устройства, вызывающий эйфорию у сторонников парламентаризма в Америке, — это парламентские запросы. Идея о том, что- бы представители исполнительной власти обосновывали и разъясняли свою политику непосредственно перед зако- нодателями, на первый взгляд и впрямь привлекательна, ибо лишает президента окружающего его ореола недо- ступности. Но те, для кого подобная практика — дело при- вычное, оценивают ее куда более критически. «После всех запросов, — писал Р.Х.С.Кроссман, — выясняется чаще всего лишь то, что министрам снова удалось увиль- нуть от прямых ответов»67. Лорд Хейлшэм назвал проце- дуру запросов в парламенте «часом детского юмора, ко- торый палата общин проводит дважды в неделю»68, а журнал «Экономист» — «школярской имитацией пресс- конференций в Белом доме»6^. Вудро Уайат характеризу- ет процедуру запросов как «бесполезную привилегию», «шараду», «инструмент псевдодемократии», даже «ку- кольный театр», утверждая, что, «когда министру есть что скрывать, никакими запросами правды из него не вытя- нешь»70. Столь же малоэффективна процедура парла- ментских запросов и в Канаде. «Каждый, кто принимал в этом участие, — писал профессор Джеймс Гиллис, быв- ший член канадского парламента, — знает, что основные цели всей процедуры — поставить в неловкое положение администрацию, развлечь туристов и телезрителей и об- легчить жизнь репортерам. Но она совершенно неэффек- тивна в смысле получения от должностного лица действи- тельно важной информации»71.

Учитывая подобострастное отношение конгресса к президентам, позволительно усомниться в том, что в Сое- диненных Штатах от подобной процедуры был бы прок. Даже газетчикам, ведущим себя куда более независимо, на пресс-конференциях редко когда удается вытянуть сколь-нибудь ценную информацию. Что же до членов ка- бинета, то их систематически заслушивают в специальных комитетах конгресса. Эти продолжительные слушания, на которых конгрессмены подвергают деятельность членов кабинета самому придирчивому анализу, не идут ни в ка- кое сравнение с процедурой парламентских запросов.

X

Ирония ситуации в том, что сторонники реформ в Ан- глии столь же недовольны сращиванием исполнительной и законодательной власти, сколь их коллеги в США — четким разделением властей (Аналогичные жалобы можно услышать и в Канаде. В недав- нем исследовании по этому вопросу говорится, что «все больше канадцев выражают сомнения в способности парламента контро- лировать деятельность администрации и одновременно надлежа- щим образом заниматься выработкой эффективного политическо- го курса и законотворчеством». — Thomas D'Aquino, G. В. D о е г n and Cassandra Blair. Parliamentary Democracy in Canada: Issues for Reform. Toronto, 1983, p. XI.). Многие реформаторы в Ан- глии берут за образец именно американский конгресс. Так, один из них считает конгресс «образцовым законода- тельным собранием». Выступая в роли общенационального большого жюри, он действует крупномасштабно. С точки зрения компетентности его членов, широты представлен- ного в нем политического спектра, возможностей, кото- рыми наделены конгрессмены, способности формулиро- вать интересы различных групп и отражать интересы из- бирателей американский конгресс уникален72.

Англичане стремятся раскрепостить свой парламент. Они мечтают о законодательных инициативах, о законода- тельном контроле над избирательными кампаниями и ад- министрацией, о Билле о правах. Они хотят, чтобы срок полномочий членов парламента был четко определен раз и навсегда. (В беседе со мной один из бывших премьер- министров Англии с завистью говорил об американских промежуточных выборах. «У нас в стране, — заметил он, — дополнительные выборы дают общественности единственную возможность повлиять — в период между всеобщими выборами — на политический курс, но назна- чение дополнительных выборов зависит от числа мест, ос- вободившихся в парламенте в результате отставки или смерти депутатов. Госпоже Тэтчер в этом плане повезло — в период ее пребывания у власти дополнительные вы- боры имели место значительно реже обычного. Было бы великолепно, если наши избиратели по всей стране могли бы каждые два года выражать свое мнение».) Английские реформаторы хотят, чтобы их законодатели вновь обрели независимость, чтобы депутатов в парламент избирали по американскому образцу, то есть на праймериз, а не по партийным спискам, тогда как высших государственных чиновников назначали бы; они требуют отмены закона о государственных тайнах и принятия закона о свободе ин- формации. В 1979г. они в конце концов добились от пра- вительства согласия на создание парламентских комите- тов по контролю над деятельностью основных государст- венных ведомств и теперь выступают за их расширение и за предоставление им права корректировки внесенных в парламент законопроектов. Они требуют создать парла- ментский комитет по контролю за деятельностью секрет- ных служб и общенациональную ревизионную инстан- цию, аналогичную Главному административно-финансово- му управлению конгресса США, которая осуществляла бы контроль за расходами администрации и была бы подот- четна только парламенту. Одним словом, они хотят, говоря словами лорда Хейлшэма, ограничить деятельность орга- нов исполнительной власти «как законодательным путем, так и с помощью системы сдерживающих механизмов и противовесов»73.

Американские сторонники парламентской системы с завистью говорят о централизованных и дисциплиниро- ванных политических партиях Англии и Канады, англичане же и канадцы, напротив, считают, что именно централиза- ция и дисциплина свели на нет роль индивидуального за- конодателя. Типичный заднескамеечник, замечает Вудро Уайат, «может обладать ораторскими способностями Де- мосфена, организаторскими — Перикла, разбираться в людях, как Наполеон, однако никакой пользы от этого не будет»74. Точно так же обстоит дело и в Канаде. «Цице- рон вкупе с Демосфеном не смогли бы повлиять на ре- зультаты голосования в канадском парламенте, — пишет профессор Гиллис. — Многих ораторов там просто не слу- шают»75.

Ничто так не вредит парламенту, доказывают англий- ские сторонники реформ, как слитность власти. Отбор кандидатов на министерские посты лишь из числа членов парламента сужает возможности найти поистине талант- ливого руководителя. При этом о претенденте судят весь- ма поверхностно — на основании его ораторских способ- ностей. Подобная практика не что иное, как «заговор посредственных, но безмерно властолюбивых людей» (Уайат), желающих оставить все по-старому, то есть за- консервировать слабую законодательную власть при силь- ной исполнительной. Это и понятно. Ведь две трети членов палаты общин либо занимали министерские посты в про- шлом, либо рассчитывают получить их в будущем и поэто- му, естественно, стремятся к расширению полномочий ис- полнительной власти. «Влияние премьер-министра, членов кабинета и партийной машины на членов палаты общин превращает их в узников в собственной палате»76.

Новые элементы английской политической жизни по- следних лет — «перекрестное голосование» (то есть голо- сование против предложений собственной партии), созда- ние комитетов контроля, требования предоставить парла- ментариям право выдвижения индивидуальных законода- тельных инициатив, нарушение государственными служа- щими, выступающими за гласность, закона о государст- венных тайнах и оправдание их действий в судах77 — свидетельствуют о тенденциях развития, аналогичных американским. В нынешний электронный век в Англии, так же как и в США, происходит ослабление партийных связей78.

Сторонники изменения Конституции в США вздыхают по парламентской системе, в Англии же реформаторы включают в свои программы элементы американской сис- темы. И те и другие стремятся противопоставить порокам собственной системы достоинства другой. Но все эти пла- ны пересмотра Конституции в конечном итоге — дело не- серьезное. Конституция, писаная или неписаная, отражает фундаментальные ценности, традиции и обычаи нации. Старую Конституцию нельзя заменить новой, как меняют детали в машине.

XI

До сих пор речь шла о системе органов власти в США. Уместен вопрос, являются ли трудности, возникающие в процессе осуществления государственной власти, следст- вием самой системы. Ведь разделение властей существо- вало с первых лет республики. Независимый конгресс и независимый Верховный суд вовсе не мешали президентам, если те действительно были незаурядными личностя- ми, действовать быстро и решительно.

На практике принцип разделения властей не есть что- то застывшее и неподвижное. Отцы-основатели были прагматиками, исполненными решимости создать сильное государство, способное выстоять в любых кризисных си- туациях. Они отдавали себе отчет в том, что «полная изо- ляция трех ветвей власти друг от друга сделает невозмож- ным создание государства с эффективной системой уп- равления»79. Это, кстати, признал и Верховный суд. Сис- тема, разработанная в Филадельфии в 1787 г., вовсе не предусматривала непроницаемых перегородок между полномочиями различных органов власти. Скорее, по сло- вам Ричарда Нойштадта, имелись в виду «автономные ин- ституты, на равных правах осуществляющие власть»80. Классическое определение принципа разделения властей дал судья Роберт Г.Джексон.

«Конституция закрепляет разделение властей как га- рантию свободы. Но наряду с этим она предусматривает, чтобы на практике конечным результатом разделения вла- стей стало дееспособное правительство, и поэтому пред- писывает наряду с разделением и автономией властей их взаимозависимость и взаимодействие»81.

Независимость конгресса и судебных органов не стала помехой ни для Джефферсона и Эндрю Джексона, ни для Линкольна или Вильсона, ни для обоих Рузвельтов. Случа- лось, конечно, что эта независимость вызывала недоволь- ство. Так, Теодор Рузвельт сердито сказал как-то молодо- му тогда Франклину Рузвельту: «Иногда мне хочется быть не только президентом, но заодно и конгрессом». Спустя тридцать лет Франклин Д.Рузвельт заметил: «Сказать по правде, он не единственный президент, кому это пришло в голову»8^. Но все они продолжали выполнять возложен- ные на них обязанности и добивались при этом заслужен- ных успехов. Герберт Кроули, который в своей работе «Американские перспективы» с большой силой и убеди- тельностью обосновал необходимость сильной федераль- ной администрации, не считал разделение властей поме- хой эффективному управлению. Другой классик «про- грессивного» периода, Фрэнк Дж.Гуднау, автор моногра- фии «Социальные реформы и Конституция», доказывал, что проведению реформ куда больше мешает принцип федерализма, то есть разделение власти по вертикали между центром и штатами, чем разделение власти в центре по горизонтали.

Почему же в наши дни положение в этой области ухуд- шилось? Дело тут не в принципе разделения властей как таковом — он существовал с первых дней республики. И не в том, что проблемы, стоящие ныне перед страной, ста- ли гораздо сложнее; выше уже говорилось, что это невер- но. Истинная причина в том, что в прошлом президенты добивались успеха, лишь четко формулируя цели и выдви- гая ясные, однозначные программы. Именно это позволя- ло им заручиться поддержкой конгресса и общественно- сти. В наше время проблема вовсе не в том, что опреде- ленные регуляторы в системе управления лишают руково- дителя возможности реализовать свою программу. У них просто-напросто никакой программы и нет.

Удовлетворительное выполнение заведомо слабой про- граммы — сомнительный успех. Система, при которой по- слушные законодатели соглашаются на все предложения главы исполнительной власти, обнаруживает преимущест- ва лишь в том случае, когда на высшем государственном посту находится способный руководитель, выдвигающий толковые предложения. Если бы парламентская система существовала в США в 1937г., Франклин Рузвельт смог бы претворить в жизнь свой план реорганизации судебной системы. При нынешней администрации, я имею в виду 80-е годы, речь в любом случае не зашла бы о вещах бо- лее серьезных, чем запрещение абортов или введение обязательных молитв в школах.

В своей работе «Об американской республике», напи- санной сто лет назад, Брайс, выражая мнение многих ан- гличан, доказал, что при системе разделения властей прак- тически невозможно решить важнейшие общенациональ- ные проблемы. Он изложил и ответные аргументы амери- канских политических деятелей. Конгресс, указывали они в беседах с Брайсом, воздерживается от решительных крупных шагов не из-за сбоев в системе разделения вла- стей. Причина в другом.

«Конгресс — это зеркало, правдиво отражающее весь спектр настроений общественности. Большинство в конг- рессе все же не настолько сильно, чтобы обрести свободу действий. Во-первых, методы работы конгресса позволяют оппозиции беспрепятственно отстаивать свои взгляды. Во-вторых, что гораздо важнее, по всей стране еще не выкристаллизовался единообразный подход к конкрет- ным путям решения тех или иных ключевых проблем. Кон- грессу не следует опережать избирателей. Он проявляет решимость, когда избиратели в большинстве своем займут определенную позицию»83.

Отсрочки, споры, колебания при принятии решений, неизбежные при системе разделения властей, при отсут- ствии национального консенсуса не такой уж негативный фактор. Какой прок от быстрых и решительных шагов, ес- ли неизвестно, куда идти? Если же руководство страны в конце концов четко определило свои цели, ему надлежит, используя методы убеждения, привлечь на свою сторону конгресс и избирателей. В этом тоже нет ничего плохого. Компетентному президенту, выдвигающему разумные предложения (на худой конец и не слишком разумные как, например, рейгановский законопроект о налогообло- жении 1981 г.), нынешняя Конституция предоставляет до- статочно возможностей для достижения своих целей. Разделение власти в сфере внешней политики вызыва- ет более всего нареканий. Но именно в сфере внешней политики, где решаются вопросы войны и мира, достиже- ние консенсуса необходимо как нигде. Критика конгресса в адрес президента позволяет тому вовремя заметить про- счеты в своей внешней политике. Поддержка конгресса, напротив, расширяет его полномочия и укрепляет уверен- ность в правильности избранного курса. После Вьетнама любому здравомыслящему президенту не стоило бы без согласия конгресса принимать решения, связанные с опас- ностью вползания страны в войну.

И Форд и Картер выражали недовольство поправкой Кларка от 1976 г., запрещавшей военные и разведыва- тельные операции в Анголе без согласия конгресса. Не будь поправки Кларка, и тот и другой могли бы направить засекреченные воинские подразделения ЦРУ или морских пехотинцев для участия в гражданской войне в Анголе. Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, нужна ли была во- обще наша военная интервенция в Анголе, ясно, что она не могла бы продолжаться долго без формального согла- сия конгресса. Любому президенту не следует рассматри- вать требование о поддержке конгрессом его внешнеполитических инициатив как досадную помеху, от которой нужно избавиться. Напротив, его внешнеполитический курс обретет прочную основу лишь при одобрении конг- ресса. «Недолговечна та внешняя политика, — справедли- во заметил однажды Аверелл Гарриман, — за которую не проголосовала нация; если конгресс не приемлет ее, зна- чит, она неприемлема для всех граждан»84.

Конечно, принцип разделения власти создает опреде- ленные проблемы. Но в целом он приносит пользу обще- ству. Принцип разделения власти гарантирует всесторон- нее обсуждение проблемы, если нет единого мнения от- носительно путей ее решения, и предусматривает переход к конкретным действиям лишь в том случае, если большая часть нации их одобряет. Одним словом, если меры адми- нистрации внушают доверие, для их осуществления не следует радикально изменять Конституцию. В противном же случае предложения о пересмотре Конституции, есте- ственно, будут отвергнуты.

XII

Теперь постараемся разобраться в том, возможно ли переустроить Конституцию путем поправок? Отчаявшись добиться радикального пересмотра Конституции, сторон- ники конституционных реформ ныне предлагают внести в нее ряд отдельных поправок, как-то: избрание президента только на один шестилетний срок, предоставление прези- денту права постатейного вето; прямые выборы президен- та всеобщим голосованием.

Идея об избрании президента только на один срок в шесть лет давно носилась в воздухе. Аргументы в пользу этого предложения сводятся к тому, что именно борьба за переизбрание, как говорится в документе, опубликован- ном в 1985 г. группой бывших членов кабинета от обеих партий, и есть «главная причина неспособности нашей ад- министрации решать сложные долгосрочные проблемы общенационального значения»85. Перспектива избрания на второй срок привязывает президента к одной партии, а отношение к нему избирателей поэтому не свободно от известного недоверия. В подобной ситуации президент легко раздает обещания, но откладывает принятие труд- ных решений. При избрании только на один срок президент не стал бы отвлекаться на мелкотравчатые политиче- ские интриги, обеспечивая свое переизбрание. Он пользо- вался бы полным доверием избирателей и, располагая до- статочными возможностями и временем, действовал бы исключительно на благо нации.

На первый взгляд подобные аргументы кажутся убеди- тельными. По мнению Эндрю Джексона, президент, из- бранный на один срок, выполняя свои обязанности, «ру- ководствовался бы только неоспоримыми положениями Конституции, не принимая в расчет любые другие сообра- жения» 86. Впрочем, сам Джексон отнюдь не отказался от борьбы за переизбрание на второй срок. Положение об избрании президента только на один срок в шесть лет со- держалось в Конституции конфедерации. В последующий период президенты Эндрю Джексон, Рутерфорд Б.Хейс, Бенджамин Гаррисон, Уильям Говард Тафт, а в наше вре- мя Дуайт Эйзенхауэр, Линдон Джонсон и Джимми Картер позитивно относились к плану ввести к Конституцию со- ответствующую поправку. Поддержали его и многие вы- дающиеся общественные деятели самых разных политиче- ских убеждений — от Уильяма Е.Симона до Милтона Эйзенхауэра и Гарольда ДжЛаски.

Звучат подобные аргументы впечатляюще, но, если вдуматься, они глубоко антидемократичны. Смысл их сво- дится к следующему: президент лучше других знает, что нужно стране; массы невежественны, их представления ошибочны, и поэтому следует создать условия, при кото- рых президент смог бы не принимать их в расчет; чем меньше внимания обращает президент на нужды и чаяния народа, тем лучше он будет выполнять свои функции. По- лучается, стало быть, что демократический процесс выбо- ров как таковой мешает принятию взвешенных решений. Однако теоретическое обоснование американской де- мократической системы построено на прямо противопо- ложных посылках. Именно компромиссы как неотъемле- мый элемент демократического процесса являются гаран- тией принятия разумных решений. Президент ни в коем случае не должен игнорировать заботы избирателей, его обязанность — понимать их чаяния и считаться с ними. Ответственность президента перед избирателями — луч- шее средство заставить его действовать в интересах об- щества.

Отцы-основатели отвергли идею выборов президента на один срок. Записать это положение в Конституцию, заявил Гамильтон на Конституционном конвенте, — зна- чит превратить президента в «тирана на весь семилетний срок его пребывания у власти, — тирана, которого по ис- течении этого срока выбрасывают за ненадобностью. Зная об уготованной ему по Конституции участи, президент по- стоянно испытывал бы соблазн злоупотребить своими ог- ромными полномочиями». Положение о выборах на один срок, по словам Говернера Морриса, лишило бы президен- та надежды на переизбрание, то есть «одного из главных стимулов к достойному выполнению своих обязанностей, и побудило бы его ковать железо пока горячо». Президен- та, утверждал Оливер Эллсуорт из Коннектикута, «следу- ет переизбирать, если он достойно исполнял свои обязан- ности. Он скорее проявит себя с лучшей стороны и будет достоин своего высокого поста, зная, что пост этот вновь может стать ему заслуженной наградой»87. Возможность переизбрания на второй срок, разъяснял Гамильтон в 72-й статье «Федералиста», необходимое условие того, чтобы президент чувствовал «желание и решимость наилучшим образом выполнять свои обязанности». В свою очередь избиратели имели бы «возможность и время разобраться в мотивах его действий». Итак, отцы-основатели отвергли идею об избрании президента только на один срок именно потому, что она лишала бы его, по их выражению, «стиму- ла для достойного исполнения своих обязанностей». Противники переизбрания президента на второй срок могут возразить, что президент, избранный на один срок, мог бы пренебречь своими партийными связями, создав себе в глазах нации имидж руководителя, стоящего выше своекорыстного политиканства. Но история не подтверж- дает подобные доводы. Результаты деятельности прези- дентов, переизбранных на второй срок после принятия 22-й поправки к Конституции, запрещающей переизбра- ние на третий (Эйзенхауэр, Никсон, Рейган), свидетельст- вуют, что перспектива окончательного ухода с поста пре- зидента отнюдь не сказалась положительно ни на выпол- нении ими своих функций, ни на отношении к ним изби- рателей. Случалось, конечно, что президенты, готовясь к борьбе за переизбрание на второй срок, откладывали при- нятие назревших кардинальных решений, как, например, Кеннеди, отказавшийся вывести войска из Вьетнама до президентских выборов 1964 г. Но куда чаще надежда на переизбрание играет положительную роль, заставляя пре- зидента чутко реагировать на запросы и чаяния избирате- лей. «Президенту, которому его политическое будущее становится безразлично, — заявил Кларк Клиффорд в юридическом комитете сената в 1971 г., — нет нужды прислушиваться к голосу масс, реагировать на доминиру- ющие в стране настроения и воспринимать весь спектр мнений, тем более если мнения эти не совпадают с его собственной точкой зрения... Забота о собственном поли- тическом будущем — мощный стимул для повышения от- ветственности при выполнении обязанностей с учетом на- строений избирательных масс»88.

В 1984 г. вся страна имела случай убедиться, что же- лание быть избранным еще на один срок оказало на пре- зидента Рейгана явно смягчающее влияние. Он перестал разглагольствовать об «империи зла», обнаружил вдруг скрытый до этого интерес к контролю над вооружениями, несколько притормозил подготовку к очередному силово- му вмешательству в Латинской Америке, подтвердил свою приверженность программам социального обеспечения и страхования и вообще перешел на более умеренные пози- ции в целом ряде других вопросов. Если бы Рейгана избра- ли лишь на один срок, ничто не заставило бы его отступить от своего изначального жесткого, догматического курса. Запрет на переизбрание президента грозил бы и други- ми негативными последствиями. Ввести подобный запрет, точно подметил Говернер Моррис, «все равно что сперва дать президенту возможность набраться опыта, а потом ли- шить самих себя плодов этого опыта»85*. Джордж Вашинг- тон был последовательным противником идеи избрания президента всего лишь на один срок. «Не вижу ничего хо- рошего в том, чтобы лишить самих себя возможности по- вторно избрать на пост руководителя человека, который в кризисной ситуации смог бы, по общему мнению, наилуч- шим образом послужить общественным интересам», — пи- сал он год спустя после принятия Конституции90. По мне- нию Гамильтона, введение такого запрета поставило бы под угрозу само «политическое устройство нации»9 *. Джефферсон, одобривший сначала идею об избрании президента лишь на один семилетний срок, позднее, после долгих раздумий, изменил свое мнение, придя к выводу, что семь лет — «слишком продолжительный срок для пре- бывания у власти одного человека». «Максимум два срока по четыре года каждый с правом сменить президента по- сле первых четырех лет — таков должен быть порядок»92. В том же духе высказался и Вудро Вильсон, заметивший, что шестилетний срок слишком долог для плохого прези- дента и слишком короток — для хорошего, но решение в любом случае должен принимать народ. «Пытаясь предва- рить в Конституционном порядке решения, которые граж- дане способны принять самостоятельно, — писал Вильсон в 1913г., — мы ставим под сомнение саму суть народного правительства»93.

Избираясь один раз сроком на шесть лет, президент чувствовал бы себя свободным от ответственности перед избирателями за результаты своей деятельности. Твори- мая легенда о «всезнании президента», и без того уже причинившая Соединенным Штатам немало бед, вытесни- ла бы все прочие соображения, что нанесло бы серьезный удар по идее подотчетности президента и облегчило бы переход к имперскому президентству. Сам демократиче- ский порядок подвергся бы, по сути дела, процедуре свое- образного импичмента. Отцы-основатели были бесконеч- но правы, отвергнув двести лет назад это непродуманное, хотя и основанное на благих намерениях, предложение.

Если идея народовластия имеет смысл, то суть этой идеи — право избирателей свободно избирать своих ру- ководителей. По крайней мере отцы-основатели именно это имели в виду. Никто, однако, не вспомнил их мудрых заветов, когда в 1947 г. консервативно настроенный кон- гресс, посмертно мстя Франклину Д.Рузвельту, принял 22-ю поправку к Конституции. Многое можно сказать в защиту принципа избрания президента не более чем на два срока, тем более что это уже стало традицией. В обыч- ное время 8 лет для одного президента — срок вполне достаточный. Избрание президента на третий срок допу- стимо лишь при чрезвычайных обстоятельствах. Прези- денты США в силу этой традиции никогда и не добивались переизбрания на третий срок, сколь ни силен был соблазн сохранить свое высокое положение. Эта традиция была нарушена только один раз, причем в полном соответствии с предсказаниями Вашингтона и Гамильтона — в кризисной ситуации. Однако вряд ли можно оправдать закрепле- ние этой неписаной традиции в поправке к Конституции. Тем самым избирателям было отказано в праве избирать на пост руководителя человека, наиболее способного, по их мнению, послужить на благо общества в чрезвычайных условиях.

Если же 2 2-я поправка мыслилась как гарантия против чрезмерного усиления президентской власти, то этой цели она не достигла, что и подтвердило имперское президент- ство. С другой стороны, эта поправка в отличие от всех прочих, за исключением 18-й, значительно сузила права избирателей. 18-ю поправку следует отменить, хотя прак- тически доводы против избрания президента более чем на два срока и являются, на мой взгляд, весьма убедительны- ми. Внесение поправок в Конституцию должно преследо- вать лишь одну цель: укрепление демократических основ национальной политики.

XIII

«Президент, — гласит 7-й раздел I статьи Конститу- ции, — имеет право одобрить или не одобрить отдельные разделы законопроекта о бюджете. В этом случае он, под- писав законопроект, выделяет разделы, с которыми не со- гласен, и возвращает их со своими возражениями в палату представителей, где разрабатывается законопроект».

Это цитата из Конституции конфедерации, однако идея «избирательного» или «постатейного» вето, ныне по неве- домым причинам получившего нелепое название «построч- но-постатейного» вето, привлекала президентов со времен Аппоматокса. Улисс Грант, наголову разбивший здесь кон- федератов, позднее сам стал горячим поклонником Кон- ституции конфедерации, в частности статьи о вето. Он да- же предложил распространить ее действие на все законо- дательные акты конгресса. В XX в. Франклин Рузвельт, Дуайт Эйзенхауэр и Рональд Рейган испрашивали право постатейного вето в отношении законопроекта о бюдже- те. В середине 80-х годов ограниченное право постатей- ного вето было предоставлено губернаторам 4 3 штатов. В конце XIX в. основным доводом в пользу постатей- ного вето (особенно часто прибегал к нему Рутерфорд Б.Хейес) было то, что президент нуждается в эффективном средстве против пристегивания к бюджетным законо- проектам разного рода дополнительных статей, то есть против сомнительных поправок, от которых он не мог из- бавиться, не отклонив бюджета в целом. В XX в. арсенал сторонников постатейного вето пополнился новым аргу- ментом — оно, дескать, позволит президенту блокировать неоправданные расходы. Это звучало особенно убеди- тельно в рейгановский период, когда бюджетный дефицит достиг колоссальных размеров. 47 сенаторов внесли в 1985 г. законопроект о постатейном вето, который, по данным института Гэллапа, одобряли две трети электората. Получив право вето, рассуждали далее его сторонники, президент сможет изъять отдельные статьи, касающиеся социального обеспечения и помощи обездоленным, откло- нив чересчур расточительные программы.

Довод о том, что постатейное вето помогло бы сокра- тить правительственные расходы, на поверку оказался не- убедительным. На 85% рейгановский бюджетный дефи- цит складывался за счет расходов на оборону, которые не регулируются президентскими указами, а также за счет бесспорных государственных обязательств, выплат про- центов по государственному долгу и налоговых льгот, не попадающих под действие постатейного вето, так как они не учитываются в законопроекте о бюджетных ассигнова- ниях. А на оставшихся 15% много не сэкономишь. «Предо- ставление президенту права постатейного вето, — указы- валось в ежегодном докладе Совета экономических кон- сультантов (февраль 1985г.), — вряд ли окажет заметное влияние на федеральные расходы»; известно, что в семи штатах, не принявших закона о постатейном вето, бюджет- ные расходы на душу населения ниже, чем в 4 3 штатах, на- ходящихся якобы в сфере его благодатного влияния. Более того, полномочия по аннулированию государственных обя- зательств, предоставленные президенту законом о бюдже- те от 1974г., фактически были равносильны постатейному вето. Эти полномочия позволяли президенту урезать те или иные ассигнования при условии, что конгресс одобрит это в течение 45 дней. В 198 1 г. конгресс на 90% одобрил запросы Рейгана об отмене некоторых программ на общую сумму 16 млрд. долл. Процедура голосования в конгрессе по вопросам, связанным с сокращением тех или иных бюд- жетных ассигнований, предусматривает их принятие или отклонение простым большинством голосов. Понятно, по- чему администрация мечтает о постатейном вето, откло- нить которое можно лишь квалифицированным большин- ством в две трети голосов. В любом случае развернувшаяся в середине 80-х годов кампания за постатейное вето — ре- зультат пребывания Рейгана в Белом доме. У постатейного вето не нашлось бы столько сторонников, будь у власти другой президент, использующий право постатейного ве- то, скажем, для сокращения военного бюджета.

Дискуссия о постатейном вето затрагивает и более глу- бокие проблемы. Обладая этим правом, президент смог бы определять приоритетные направления расходования го- сударственных средств, аннулируя те или иные програм- мы по своему усмотрению. В настоящее время его полно- мочия в этом отношении ограничены бюджетным законом от 1974 г. Неразборчивый в средствах президент, наде- ленный этим правом, мог бы шантажировать законодате- лей, угрожая зарубить те или иные важные, с их точки зрения, программы. Произошло бы смещение исторически сложившегося равновесия между законодательной и ис- полнительной властью в пользу последней.

Вдобавок это толкало бы конгрессменов на безответ- ственные решения. Они легче уступали бы домогательст- вам настырных лоббистов, голосуя за увеличение расхо- дов по тем или иным статьям в тайной надежде, что пре- зидент как-нибудь уж сбалансирует бюджет. Наконец, по- статейное вето подорвало бы сложившуюся систему ком- промиссов в самом конгрессе, стабилизирующую всю его деятельность. Законодатели лишились бы уверенности в том, что Белый дом не аннулирует выработанные ими ком- промиссные решения. Все это породило бы взаимные по- дозрения и поставило бы под сомнение руководящую роль в конгрессе партии президента.

Одобрив принцип постатейного вето, заявил сенатор- республиканец Марк Хартфилд, мы отказались бы от од- ного из наших важнейших прав — от «власти кошель- ка»94. Консервативно настроенный конгрессмен предо- стерег своих единомышленников: «Полномочия, которые мы делегируем Рональду Рейгану, предоставляя ему воз- можность заправлять делами по своему разумению и в соответствии со своими принципами, сохранятся за прези- дентом и тогда, когда высокое президентское кресло займет демократ, а это рано или поздно случится... Поощре- ние имперского президентства ради краткосрочных пре- имуществ грозит подрывом самих основ ныне принятой формы правления»95.

Задолго до наших дней Уильям Говард Тафт, консерва- тивный президент, а позже еще более поправевший глава Верховного суда, обобщил все возражения против поста- тейного вето. «Настаивать на праве постатейного вето для президента в отношении проекта бюджета ради ограниче- ния аппетитов законодателей не самый лучший выход из положения». Право постатейного вето, продолжал Тафт, существенно «усилит власть президента, и без того непо- мерную благодаря имеющемуся у него праву назначения должностных лиц, партийной поддержке и другим факто- рам. Склонен думать, что куда благоразумнее было бы по- ложиться на активность избирателей, которым вполне под силу обуздать партию, вносящую в бюджет чрезмерно расточительные статьи, чем вручать президенту столь мощ- ный инструмент, вводя его тем самым в искушение зло- употребить им в своих собственных политических це- лях»6.

Потерпев неудачу с постатейным вето, противники расходов на социальные нужды пытаются ныне добиться своих целей, агитируя за поправку к Конституции, кото- рая обязывала бы власть сводить бюджет без дефицита. Подобное предложение идет вразрез с известным нака- зом судьи Холмса: «Конституция не предназначена для воплощения в жизнь каких-либо определенных экономи- ческих доктрин»97. Поправка о сбалансированном бюд- жете, принятая в законодательном порядке, сделала бы немыслимым сам процесс управления. Поскольку, однако, как-то управлять все же надо, дело кончилось бы тем, что президент и конгресс старались бы не мытьем, так катань- ем обойти эту поправку. Запрет на дефицит, подобно за- прету на крепкие напитки, привел бы в итоге к противо- правным махинациям.

XIV

Коллегия выборщиков — червеобразный аппендикс в американском политическом организме. Положение о коллегии выборщиков, этом непрошенном посреднике между электоратом и президентом, было внесено в Кон- ституцию в самый последний момент. Наличие этого инс- титута приводит к искажению результатов голосования. Иностранцу невозможно объяснить, в чем его смысл. Да и американцы этого не понимают.

Поправка к Конституции о прямых всенародных вы- борах президента, предложенная Джимми Картером в 1977 г., послужила импульсом для возобновления дис- куссии, начавшейся, самое позднее, еще во времена Эн- дрю Джексона. Предложение упразднить коллегию вы- борщиков Картер обосновал одним, зато чрезвычайно важным обстоятельством. Принятие этой поправки, зая- вил он, «гарантирует избрание на пост президента канди- дата, действительно получившего большинство голосов избирателей. При нынешнем положении, напротив, всег- да сохраняется возможность, что фаворит избирателей не станет президентом»98. Это, по словам Картера, уже имело место в 1824, 1876 и 1888гг.

Сто пятьдесят лет назад Джексон дал еще более глу- бокое обоснование необходимости изменить процедуру выборов президента. «Только народу принадлежит право выбора своего высшего руководителя», — заявил он, вы- ступая в конгрессе со своим первым обращением к нации. Далее он остановился на статьях Конституции, посвящен- ных избранию президента коллегией выборщиков или па- латой представителей, если ни один кандидат не соберет большинства голосов. «Опыт показывает, — сказал он, без сомнения имея в виду собственное поражение в палате представителей в 1824г. после того, как он обогнал своих соперников по количеству собранных голосов, — что по мере того, как множится число посредников, выражаю- щих волю избирателей, возрастает и опасность того, что волеизъявление этих последних не будет должным обра- зом учтено... Куда надежнее было бы, если бы избиратели прямо выражали свою волю. Президент, избранный мень- шинством, не может пользоваться доверием, необходи- мым для выполнения возложенных на него обязанно- стей»99. Иными словами, кандидат, получивший большин- ство голосов всех избирателей, имеет больше оснований считать себя демократически избранным президентом.

Решение Верховного суда о введении принципа один человек — один голос при проведении выборов в штатах, принятое в 1963 г., придало еще большую убедительность аргументам такого рода. Коллегия выборщиков отдает все го- лоса своего штата фавориту, даже если перевес в его пользу составляет всего один голос. Подобная процедура есть явное нарушение принципа один человек — один голос; по мнению суда, концепция политического равенства, положенная в ос- нову коллегии выборщиков как института, — «атрибут давно минувших дней»100. Прежде всего, подобная практика ста- вит в невыгодное положение тех, кто отлает свои голоса кан- дидату с меньшими шансами на победу. Но и это далеко не все. Дело сводится, заявил в 1824г. сенатор Томас Харт Бен- тон, «не просто к исчезновению отданных голосов. Голоса при этом как бы реквизируются и присовокупляются к голо- сам большинства, отдающего их кандидату, который никак не устраивает меньшинство»101. При справедливой системе выборов все избиратели должны иметь равные права и каж- дый голос должен учитываться в соответствии с выраженной волей избирателя.

В 70-е годы многие видные общественные деятели и организации поддержали предложение Картера об избра- нии президента всеобщим прямым голосованием (в част- ности, Ричард Никсон, Джеральд Форд, Губерт Хэмфри, Эдвард Кеннеди, Генри Джексон, Говард Бейкер, Роберт Доул; Ассоциация американских адвокатов, Лига избира- телей-женщин, АФТ — КПП, Торговая палата). Опросы общественного мнения показали, что подавляющее боль- шинство граждан выступает за прямые президентские вы- боры. Широкую популярность приобрела поправка сена- тора Берча Бая, неутомимого поборника Конституционных реформ, предусматривающая, что в случае, если ни один кандидат не наберет больше 40% голосов, исход выборов определит второй, заключительный, тур, в котором будут баллотироваться лишь два кандидата из списка, набрав- шие наибольшее число голосов. Такая процедура полно- стью соответствовала бы нормам демократии, гарантируя единообразный учет всех голосов, а стало быть, и победу истинно народного избранника. Она ослабила бы влияние «групповщины» в политике, оживила бы элемент состяза- тельности в отношениях между партиями и преодолела бы апатию избирателей, побуждая партии добиваться актив- ного участия в голосовании своих сторонников и в тех штатах, где за ними — явное меньшинство. Упразднение коллегии выборщиков решило бы и проблему так называ- емого вероломного выборщика, то есть выборщика, кото- рый попадает в список выборщиков, обязавшись голосо- вать за одного кандидата, но затем голосует за другого. Подобное случалось в прошлом и может повториться в будущем, решающим образом влияя на исход выборов в случае равного деления голосов ( Дилетанты от истории верят в сказки о том, что, по мысли отцов-основателей, выборщики должны были быть беспристраст- ны. Многочисленные факты, писал Люциус Уилмердинг-мл., сви- детельствуют, что отцы-основатели видели в коллегии выборщиков не что иное, как форму волеизъявления общества. — См.: W i I m e r d in g. The Electoral College, 1958; Beacon, 1964. pp. 19 — 21, 171 — 174. ).

Все эти аргументы звучат весьма убедительно. Но есть и одно возражение против. Оставим пока в стороне про- блему «вероломного выборщика», которую действительно легко решить, упразднив коллегию выборщиков, однако сохранив непрямое голосование и правило единства, ког- да все делегаты штата голосуют за кандидата большинства. Отвлечемся и от столь же утомительных, сколь и бесплод- ных дискуссий о том, кому на пользу коллегия выборщи- ков: крупным или малым штатам, белому населению или неграм, горожанам или сельским жителям. Издавна при- нято было считать, что коллегия выборщиков, усиливая влияние крупных штатов, в которых ни один из основных кандидатов не имеет устойчивого большинства, тем самым выгодна для различных меньшинств как важного элемента стабильности в таких штатах. Данные компьютерного ана- лиза показывают, что и крупные и малые штаты в равной степени выигрывают от голосования в коллегии выборщи- ков, а средние штаты остаются в проигрыше. Вопреки рас- пространенному мнению коллегия выборщиков, скорее, ущемляет интересы черных избирателей'^2_ Все эти рас- четы, однако, не учитывают таких переменных величин, как влияние на настроения электората личности кандида- тов, внутренних проблем и международной обстановки. Многое, однако, заставляет прийти к выводу, что отказ от практики голосования выборщиков по штатам ускорил бы процесс дезинтеграции партийной системы. Прямые выборы с проведением в случае необходимости второго, решающего тура дали бы беспрецедентную возможность представителям альтернативных движений, «смутьянам» из основных партий и просто авантюристам вступить в борьбу за президентское кресло. Напротив, при избрании президента коллегией выборщиков организациям экологи- стов, ветеранов, феминистам, партиям расовых мень- шинств, таким движениям, как «За право на жизнь», «Мо- ральное большинство», «Сторонники антиалкогольных за- конов», «Борцы за права гомосексуалистов», а если уж на то пошло, коммунистической или фашистской партии про- сто не на что рассчитывать. Любые третьи партии, за иск- лючением, пожалуй, имеющих массовую базу в отдель- ных регионах, подобно популистам в 18 9 2 г. и диксикра- там в 1948 г., не могут и мечтать о голосах выборщиков. Миллард Филмор, кандидат «партии ничегонезнаек», на выборах 1856 г. получил 2 1,6% голосов, но лишь 2% вы- борщиков. На выборах 1912 г., когда Теодор Рузвельт был выдвинут от созданной им же прогрессивной партии, а республиканская партия оказалась, таким образом, третьей партией, Уильям Говард Тафт получил 23% голо- сов и только 1,5% выборщиков. При прямых выборах представители различных идеологизированных политиче- ских партий или движений, объединяющихся вокруг ка- кого-то лица, могут, получив достаточное число голосов в нескольких штатах, наскрести 20%, необходимых для проведения второго, решающего тура голосования. Созда- ние благоприятного климата для возникновения многочис- ленных новых партий нанесло бы еще один тяжелый удар по партийной системе, которую новшества электроники и так уже изрядно расшатали.

Более того, такие стремительные наскоки на механизм президентских выборов могли бы сделать дополнитель- ный тур скорее правилом, нежели исключением, что в свою очередь чревато опасностью того, что на окончатель- ный результат может быть брошена тень как следствие разного рода сделок и незаконных махинаций. Третьи пар- тии участвовали бы в предвыборной борьбе, даже не ставя перед собой цели провести в Белый дом своего кандидата, а лишь с расчетом выторговать разного рода уступки от обоих кандидатов, прошедших на последний тур, в обмен на обещанную им поддержку. В 1824г. при избрании пре- зидента в палате представителей Джон Клей отдал свой голос Дж.К.Адамсу, чем впоследствии навлек на себя обвинения в «бесчестной сделке». Прямые выборы создали бы благодатную среду для практики подобных сделок.

При прямых выборах в президентском кресле, вероят- нее всего, сменяли бы друг друга кандидаты, избранные да- леко не большинством голосов. Предложение о решаю- щем повторном туре голосования и требование 4 0% голо- сов, необходимых для победы на выборах, таят в себе именно эту возможность. В перспективе мы имели бы либо президентов, набравших всего 4 1 % голосов, либо изнуря- ющие переголосовки, в результате которых победу мог бы одержать и кандидат, вышедший на второе место в первом раунде. И в том и в другом случае такая перспектива ни в коей мере не свидетельствует об укреплении законности процедуры президентских выборов.

Короче говоря, поправка, сторонники которой ставили своей целью гарантировать победу кандидата, действи- тельно имеющего поддержку большинства избирателей, могла бы в случае ее принятия привести, сколь это ни пара- доксально, к обратному результату — то есть к сокраще- нию количества голосов, необходимых для победы на вы- борах. Подобный результат не только не избавил бы изби- рателей от прежних горьких разочарований, но, напротив, нанес бы ущерб престижу президентской власти, лишний раз продемонстрировав, что процессом выборов манипу- лируют ловкие политиканы, что резко усилило бы недове- рие граждан к политикам как таковым.

В заключение следует вновь вернуться к проблеме, под- нятой Дж.Картером, — к возможности поражения кандида- та, получившего большинство голосов. Картер сослался на три прецедента, когда президентами стали кандидаты, не получившие большинства голосов: Дж.К.Адамс в 1824 г., Хейс — в 1876г. и Бенджамин Гаррисон — в 1888г. Но в первых двух случаях коллегия выборщиков никакого отно- шения к исходу выборов не имела. Выборы 1824 г. вообще вряд ли могут служить доказательством тезиса Картера, ибо в тот период избирательная система в ее нынешнем виде еще не сложилась, современные партии еще не сформировались, в шести штатах не проводилось общего голосования, в шести других — не было единой системы голосования. Как бы то ни было, а предпочтение Адамсу перед Джексоном отдала не коллегия выборщиков, а палата представителей. В 1876 г. Сэмюел Дж.Тилден первоначально обогнал своего противника по числу голосов выборщиков, однако президентом стал Хейс, что стало возможным в результате махинаций изби- рательной комиссии.

Таким образом, за всю историю Америки был только один случай, когда коллегия выборщиков действительно пре- градила путь в Белый дом кандидату, набравшему наиболь- шее число голосов. Это произошло на выборах 1888г. Прав- да, ни у одного из кандидатов не было тогда явного перевеса, и ни один не набрал абсолютного большинства голосов. Раз- рыв между кандидатами составил всего 95 000 голосов. Но даже и в этом случае не следует упускать из виду, что при- мерно 300 000 членов республиканской партии — негров южных штатов — не допустили к голосованию103; и в то вре- мя это обстоятельство почти не вызывало сомнений, да и поз- днее историки его не оспорили. Но читать между строк, изу- чая официальные данные о выборах, — занятие неблагодар- ное. Можно, стало быть, считать результаты выборов 1888г. промашкой коллегии выборщиков.

Итак, единственный случай за двести лет едва ли дает ос- нования для радикальной реформы всей избирательной сис- темы, тем более что предложенные изменения, скорее всего, приведут к тому, что победу на выборах будут одерживать далеко не самые популярные кандидаты. В то же время су- ществует хоть и простой, но надежный способ не допустить гипотетически возможной ситуации, при которой кандидат, набравший наибольшее число голосов, оказался бы на вто- ром месте при голосовании в коллегии выборщиков. Это так называемый План национального резерва, разработанный в 1978г. специальным комитетом по реформе президентских выборов при Фонде двадцатого века.

Согласно этому плану, общенациональный резерв в 102 голоса выборщиков — по два от каждого штата и ок- руга Колумбия — получал бы кандидат, набравший наи- большее число голосов. Этот общенациональный резерв сбалансировал бы фактически существующий федераль- ный резерв (по Конституции, каждый штат независимо от численности его населения получает дополнительно двух выборщиков, а также право избирать двух сенаторов). Эта реформа дала бы реальную гарантию того, что любимец из- бирателей получил бы и большинство голосов выборщи- ков. Нынешнюю процедуру избрания выборщиков в шта- тах, в соответствии с которой партия, набравшая в данном штате большинство, получает и всех его выборщиков, предложенный план оставляет без изменений. Поэтому Конституционные права штатов и их реальное участие в президентских выборах не ущемляются, тогда как сам принцип федерализма укрепляется. Реализация этого пла- на укрепила бы заодно и партийную систему, создав небла- гоприятные условия для увеличения числа кандидатов в президенты, что привело бы к усилению предвыборной ак- тивности партий и в тех штатах, где они не надеются на по- беду, а в итоге — к увеличению числа голосующих. С лик- видацией монополии коллегии выборщиков и передачей дополнительных голосов от каждого штата и в целом по стране подлинному фавориту избирателей исчез бы и фе- номен «вероломного выборщика». Одним словом, План на- ционального резерва использовал бы преимущества исто- рически сложившейся системы и гарантировал бы в то же время тому, кто наберет больше голосов избирателей, большинство голосов выборщиков. Это разумный и вполне приемлемый проект Конституционной реформчы .

В 1979 г. юридический комитет сената, выступавший в под- держку поправки о прямых выборах, в своем докладе от имени большинства заявил, что План национального резерва есть «не что иное, как те же прямые выборы, только при их проведении задей- ствованы чрезвычайно сложные механизмы». Свое утверждение комитет обосновал тем, что в обоих случаях главной целью канди- датов будет набрать как можно больше голосов по всей стране. Это, без сомнения, так и есть. Однако национальный резерв составил бы всего 16% голосов выборщиков. Кандидаты смогли бы набрать оставшиеся 35%, необходимые для получения большинства голо- сов, заручившись поддержкой отдельных штатов, в чем при прямых выборах не было бы необходимости. В этом отношении План наци- онального резерва в отличие от поправки о прямых выборах не пренебрегает принципами федерализма в американской политике. Вдобавок национальный резерв отнюдь не «чрезвычайно сложный механизм», а, напротив, элегантно прост. — См. доклад юридиче- ского комитета сената: Direct Popular Election of the President and Vice President of the United States, 1 -я сессия конгресса 96-го созыва (1979).

XV

В своем отношении к Конституции я консерватор во всем, за исключением одного пункта. На мой взгляд, име- ло бы смысл сократить переходный период между прези- дентскими выборами и вступлением в должность. Накануне выборов 1916 г. Вудро Вильсон, учитывая возможность поражения в борьбе с Чарльзом Ивенсом Хьюзом, в письме к государственному секретарю указал, что в случае победы Хьюз «смог бы приступить к управле- нию делами государства лишь через четыре месяца. Все это время, — писал Вильсон, — мне пришлось бы испол- нять свои обязанности, не имея уже моральной поддержки нации, столь необходимой для обеспечения стабильных от- ношений с другими странами... Тогда как новый руководи- тель, получивший мандат от народа, еще не обладал бы за- конным правом выступать от имени нации. Подобное поло- жение весьма опасно». Вильсон отметил далее, что считает своим долгом «загодя предотвратить эту столь опасную для страны ситуацию», предложив в случае своего поражения назначить Хьюза государственным секретарем, после чего сам Вильсон и его вице-президент вышли бы в отставку, «открыв тем самым мистеру Хьюзу возможность немед- ленно занять президентское кресло».

В тот раз Вильсон на выборах победил, но сама пробле- ма, связанная с «крайне неудобным положением, вызван- ным необходимостью в течение 4 месяцев после выборов представлять партию, утратившую право на руководство», не исчезла. Четырехмесячный перерыв между выборами и вступлением в должность имел свои резоны в ранний период американской истории, когда на подсчет голосов уходило несколько дней, а переезд победителя в Вашинг- тон занимал не одну неделю. К XX в. средства связи стали куда более совершенными, а процедура вступления в дол- жность тем не менее по-прежнему происходила лишь 4 марта следующего после выборов года. И так было до тех пор, пока 20-я поправка к Конституции, принятая в 1 9 3 3 г. по предложению Джорджа У.Норриса, не сокра- тила этот разрыв до 10 недель. Эта поправка касалась, в частности, проходивших уже после выборов сессий конг- ресса с участием непереизбранных членов. (Так, в сессии конгресса, начавшейся в декабре 1932 г., приняли участие 158 непереизбранных конгрессменов, в сущности уже не являвшихся таковыми.) Конгресс ратифицировал 20-ю поправку в дни банковского краха в начале 1933 г. Принятие этой поправки подтвердило правоту Вильсона, утверждавшего, что продолжительный «антракт» создает проблемы в период кризисных ситуаций, когда четкая ра- бота администрации абсолютно необходима.

За годы, прошедшие с момента принятия 20-й поправ- ки, средства связи стали еще более совершенными. Стра- на вступила в век телевидения, реактивных самолетов, электронного подсчета голосов. Соединенные Штаты пре- вратились в мировую державу. Пожалуй, в нашей полити- ческой системе мало что так огорчает наших друзей (и, без сомнения, радует противников), как разрыв во време- ни между уходом старой и вступлением в свои права но- вой администрации. Это период неизбежного бездействия с симптомами полного паралича. Ни в одной демократиче- ской стране смена правительства не занимает столько времени.

Во Франции, например, в 1981 г. президент Жискар д'Эстен передал бразды правления Миттерану за 11 дней. В Канаде новый премьер-министр приносит присягу черед две недели после выборов. В Англии при смене правитель- ства новый премьер переезжает на Даунинг-стрит, 10, чуть ли не в тот же день. Вот как описывал Г.С.Кроссмен процесс перехода власти от Гарольда Вильсона к Эдварду Хиту: «Передача полномочий произошла без сучка без за- доринки, с той же четкостью и быстротой, с какой прохо- дят военные парады. Процедуру смены правительства можно сравнить только с выносом умершего из больнич- ной палаты, куда тут же помещают нового пациента»105. В Вашингтоне же, продолжая аллегорию, труп лежит в палате два с половиной месяца, а тем временем наследни- ки делят наследство.

В странах с парламентской формой правления два фак- тора упрощали процесс передачи власти. Во-первых, отно- сительно небольшое число административных должно- стей, занятых политическими назначенцами. Во-вторых, сложившаяся в большинстве таких стран практика форми- рования кабинета из числа членов парламента и — как следствие — наличие теневого кабинета оппозиции. Как бы то ни было, а «крайне неудобное положение», о котором говорит Вильсон, может еще более осложниться в нынешнюю эпоху хронических международных кризисов. Настало время подумать о возможности сокращения пе- реходного периода. В середине 80-х годов сенаторы Клейборн Пелл и Чарльз Матиас внесли поправку, пре- дусматривающую перенос даты вступления в должность новых президента и вице-президента с 20 января на 20 ноября. Вновь избранный конгресс в соответствии с этой поправкой начинал бы свою работу уже 15 ноября, а не 3 января.

Вопрос об ускоренной процедуре передачи власти за- служивает внимания и по другим соображениям, среди ко- торых — негативные последствия закона о передаче пре- зидентской власти от 1963г. Закон ставил целью институ- ционализацию процесса перехода власти от старой адми- нистрации к новой. На деле он превратил этот процесс в чудовищную бюрократическую неразбериху. До принятия этого закона передача власти осуществлялась немногочис- ленной группой лиц из президентского аппарата, а соот- ветственные расходы нес Национальный комитет победив- шей партии. В 1960 — 1961 гг. при переходе власти от Эйзенхауэра к Кеннеди все прошло гладко, без единого сбоя, не потребовав больших расходов. Небольшая группа во главе с Кларком Клиффордом принимала дела уходя- щей администрации, а Саржент Шрайвер, стоявший во гла- ве другой столь же малочисленной группы, подбирал тол- ковых кандидатов для новой. Несколько специальных групп экспертов безвозмездно готовили рекомендации по ключевым вопросам. Вся операция прошла быстро, безуп- речно и ничего не стоила налогоплательщикам.

Когда Рейган принимал дела от Картера в 1980 — 1981 гг., созданный им аппарат по контролю над этим процессом насчитывал уже 1500 человек, и занимали они целое десятиэтажное здание. По закону о передаче пре- зидентской власти, новая команда получила 2 млн. долл. и еще около миллиона поступило из частных источников. Сотрудники этого аппарата шныряли по всему Вашингто- ну, подыскивая себе места, выживали соперников, своди- ли старые счеты, организовывали утечки информации в собственных интересах и готовили доклады, изучать кото- рые ни у кого не было времени. Таким образом, закон о передаче президентской власти лишь усложнил этот процесс, некогда проходивший без сучка и без задоринки, привел к ненужной шумихе вокруг него, к разбазарива- нию средств налогоплательщиков. Кроме того, партии в результате были оттеснены от процесса передачи власти, что в свою очередь привело к дальнейшему уменьшению их роли. До этого в течение двухсот лет президенты сме- няли друг друга без лишних хлопот. Все это дает достаточ- но оснований для отмены закона о передаче власти.

Сокращение переходного периода покончило бы с бю- рократической свистопляской, и Вашингтон быстрее из- бавлялся бы от призраков старой администрации. Возмож- ные негативные последствия опасного политического ва- куума, парализующего внутреннюю политику и грозящего осложнениями во внешней, были бы сведены до миниму- ма. Было бы навсегда покончено с сессиями конгресса, в работе которых участвуют конгрессмены, чьи полномочия уже истекли. Подобные случаи еще иной раз имеют мес- то, несмотря на 20-ю поправку, якобы положившую ко- нец такой практике: в период с 1933 по 1988 г. состоя- лось девять сессий с участием непереизбранных конгрес- сменов. Уходящая администрация не смогла бы в пред- смертном ажиотаже наспех расходовать оставшиеся фон- ды, заключать контракты, назначать судей. Далее, новый президент получил бы возможность разработать собст- венный бюджет, вместо того чтобы воевать с конгрессом по бюджету, представленному ради проформы его пред- шественником. Наконец, возросло бы значение государст- венного аппарата в обеспечении преемственности в пере- ходный период.

Идея перенести вступление в должность президента на ноябрь, предложенная в поправке Пелла — Матиаса, была вряд ли приемлемой. Новому президенту нужно передох- нуть после выборов, а заодно и переждать, пока улягутся страсти и затянутся раны. Требуется время, чтобы подо- брать и проверить кандидатов на триста высших государст- венных должностей. Поэтому более разумным сроком для вступления в должность было бы 1 декабря. Некоторые возразят, что и за этот весьма короткий промежуток вре- мени новый президент не успеет разобраться в ключевых политических проблемах и произвести основные назначе- ния. Но если исходить из того, что новый президент не за- думывался всерьез над этими вопросами еще до выборов, то он (она) на этот пост явно не годится. Кандидатам для собственной пользы следует разрабатывать соответствую- щие планы и подбирать свои команды еще до выборов. Ны- не, когда коммерческое телевидение вытеснило длитель- ные политические дебаты старых добрых времен, гласный подбор потенциальных кандидатов на высшие правитель- ственные должности в известной мере вновь наполнил бы предвыборные кампании конкретным содержанием и дал бы электорату реальные основания для выбора ( Эти вопросы обсуждались в Конституционном подкомитете юридического комитета сената. — См.: Commencement of Terms of Office of the President and Members of Congress: Hearing, 2-я сессия конгресса 98-го созыва, 24 апреля 1984 г. Поддержка Джоном У.Мейси-мл., бывшим председателем комитета по делам граждан- ских служащих, поправки Пелла — Матиаса свидетельствует, что этот опытный администратор не считает проблему назначений на высшие посты серьезным препятствием к сокращению переходно- го периода. ).

Принятие поправки Пелла — Матиаса сократило бы период вынужденного бездействия правительства непос- редственно после выборов. Необходимость составлять планы как можно раньше напоминала бы президентам, что победа на выборах — это только прелюдия к управлению государством и обществом.

XVI

В последние годы у нас много дискутируют о том, ка- кую пользу могли бы принести стране бывшие президен- ты. В настоящее время три бывших президента продолжа- ют жить среди нас. В былые времена, например в тот чер- ный год, когда разразилась Гражданская война, были еще живы и занимались активной деятельностью пять бывших президентов. По сути дела, за двести лет насчитывается только четыре коротких периода, общей продолжительно- стью в 60 месяцев, когда в США не оставалось в живых ни одного экс-президента.

Каким же кладезем мудрости должны быть наши быв- шие президенты! Институт президентства в США — фе- номен особого рода, ведь всего 3 9 человек занимали пост президента за всю нашу историю. «Президентство остает- ся великим политическим таинством даже для того, кто сам побывал президентом, — писал Кальвин Кулидж, обычно не склонный к лирике. — ...Это нужно испытать самому, об этом нельзя рассказывать, подобно тому, как не выразить словами всю красоту и величие восхода сол- нца» 1 06. Обычным людям и не снится то, что изведали эти тридцать девять наших соотечественников, даже предста- вить себе невозможно ту ответственность, которая ло- жится на плечи человека в Овальном кабинете Белого до- ма. Но с окончанием президентства уникальный познава- тельный процесс президента завершается, и страна тут же отправляет его на покой. «С 1960 г. в Соединенных Шта- тах было шесть президентов и восемь государственных секретарей, — с сокрушением заметил один из американ- ских писателей, — но к этой бесценной сокровищнице способностей и знаний расточительное американское об- щество относится как к товару повседневного спроса»10'. Это ли не ощутимый ущерб для республики! Неужели нельзя так или иначе обобщить их знания и опыт, обретен- ные тяжелым трудом, чтобы черпать из этого кладезя в трудные времена?

Долгое время американцы не задумывались над этим вопросом. В 1891 г. Гровер Кливленд иронически заме- тил, что никто не знает, куда девать бывших президентов. «Куда проще было бы, если бы каждый президент просто умирал в конце срока, — ни забот с ним, ни хлопот». Одни думают, что «нам, бывшим президентам, положено вмеши- ваться в любую политическую баталию... Другие, напро- тив, считают это форменным безобразием... Немало и та- ких, кто, судя по всему, полагает, что наш удел — до кон- ца своих дней прозябать в безвестности, ничего не видеть, не слышать и никому ничего не говорить»108. Уильям Го- вард Тафт с таким же черным юмором заметил, что луч- шим решением была бы в данном случае «доза хлорофор- ма... после чего бренные останки президента, безболез- ненно отошедшего в мир иной, предавались бы пламени погребального костра»109. Миллард Филмор много лет на- зад тщетно требовал назначить пенсию бывшим президен- там, напоминая, что многие из них ради Белого дома «по- жертвовали прибыльным делом или профессией». (В то время президент, будучи на своем посту, получал всего 25 000 долларов в год.) «Это национальный позор, что бывших президентов, людей, занимающих самый высокий пост в стране, бросают на произвол судьбы. Иному, подика, приходится держать бакалейную лавку в каком-нибудь захолустье, чтобы заработать на хлеб насущный»110.

Эти брошенные на произвол судьбы экс-президенты «бродят бледными тенями по Америке», как и предсказы- вал Гамильтон в 72-й статье «Федералиста», не зная, что им делать и куда податься. Монро полагал, что экс-прези- дентам следует держаться подальше от политики, за иск- лючением чрезвычайных ситуаций, «когда совет столь умудренных опытом деятелей может и пригодиться»111. Его преемник Дж.К.Адамс отмечал, что при избрании пре- зидента не более чем на два срока «экс-президенты про- живут еще достаточно долго»1 *^. Сам он отнюдь не соби- рался находиться в тени всю оставшуюся жизнь. И в са- мом деле, уйдя с поста президента, он провел девять ле- гислатур в палате представителей. Ван-Бюрен, Филмор, Кливленд и Теодор Рузвельт после некоторой паузы вновь выставляли свои кандидатуры на пост президента. Джон Тайлер прошел на выборах в палату представителей Кон- федерации, но умер, так и не успев приступить к своим новым обязанностям. Эндрю Джонсон стал сенатором. Некоторые президенты занялись литературным трудом. Бакалейщиком никто из них не стал.

Гарри Трумэн первым из всех экс-президентов всерьез поднял вопрос о судьбе «бывших президентов». (Разум- ный во всех отношениях человек, Трумэн по непонятным причинам придавал непомерно большое значение терми- нам. Он усматривал какую-то разницу между термином «экс-президент», претившим ему, и «бывший президент», считая последнее определение единственно правильным. Эту метафизическую тонкость не поняли даже языкове- ды. Думается, нет оснований исключить из лексикона тер- мин «экс-президент», коль скоро его употребляли и такие пуристы, как Дж.К.Адамс и Бенджамин Гаррисон, автор книги «Размышления об экс-президентах».) Трумэн писал позднее, что, уйдя в 1953 г. с поста президента и пере- бравшись в Индепенденс, штат Миссури, он перво-напер- во стал думать о том, «как использовать в интересах нации уникальный опыт и знания, накопленные бывшими прези- дентами... Не выбрасывать же на свалку этот клад». Он с завистью приводил в пример английский Тайный совет, в составе которого бывшие премьер-министры и члены ка- бинетов имеют возможность давать советы действующей администрации. «Если уж в Соединенных Штатах не было создано некоего эквивалента британского Тайного совета, то почему бы не объявить бывших президентов почетными членами конгресса, предоставив им право посещать засе- дания любой из палат и принимать участие в дебатах без права голоса? »113

Чарльз Фрэнсис Адамс-второй предложил в 1906 г., чтобы экс-президентов назначали сенаторами с широкими полномочиями. После второй мировой войны в конгресс было внесено по меньшей мере 25 законопроектов в под- держку этого предложения. Но в 1963г. бюджетное бю- ро конгресса выступило с возражениями, указав на ряд проблем, которые могли бы возникнуть при назначении сенаторами лиц, «никому не подотчетных и никого не представляющих», «дряхлых и многословных старцев, на десятилетия отставших от концепции американского кон- сенсуса»114. Помимо всего прочего, беспокоил вопрос о соответствии подобного предложения Конституции. В ито- ге сенат в том же году принял решение не рассматривать это предложение, разрешив бывшим президентам лишь выступать в сенате по собственной инициативе. До сих пор только Трумэн и Форд воспользовались этой возмож- ностью. Никто не запомнил сути выступлений этих двух экс-президентов, причисляемых, как и их коллеги, к све- точам мудрости.

Конгресс между тем своим законом о президентских библиотеках от 1955 г. и законом о бывших президентах от 1958 г. фактически учредил, по определению Джона У.Чэмберса-второго, эксперта по этим вопросам, «квази- государственное управление по делам бывших президен- тов»115. Конгресс, очевидно, исходил из того, что государ- ственное обеспечение позволило бы бывшим президентам достойно провести остаток своих дней и избавило бы их от возможных унижений, а также уберегло бы от соблазна обратить тем или иным путем свое былое президентство в звонкую монету, нанося ущерб самому институту прези- дентской власти. В результате принятия этих законов экс- президенты к середине 80-х годов стали пользоваться за счет налогоплательщиков различными благами, в числе ко- торых была и ежегодная пенсия размером в 83 000 долл. Им предоставлялись кабинеты в государственных зданиях, бесплатные личные секретари и помощники, бесплатные почтовые услуги, бесплатный телефон, бесплатное лече- ние в военных госпиталях, бесплатная подписка на газеты и журналы, дотации на дальние поездки, личная охрана, состоящая из сотрудников секретной службы, доступ к за- крытой внешнеполитической информации, резиденция в Вашингтоне на время их пребывания там, помещения для личных архивов. Подобная щедрость, впрочем, не побуди- ла облагодетельствованных экс-президентов отказаться от попыток нажить капитал на своем президентстве. Некий экс-президент, живший в одно время со мной по соседст- ву, только тем и занимался, что предавал анафеме своих соотечественников за их «избалованность, изнеженность, раболепие» Ш*. Насмотревшись на него всласть из окна своего дома, я ныне склонен думать, что мало кто столь из- балован, изнежен и труслив, как бывшие президенты вооб- ще и упомянутый имярек, ушедший в отставку во избежа- ние импичмента, в частности.

В 1955 г. конгресс ассигновал 64 000 долл. на содер- жание их личных библиотек. Спустя тридцать лет ежегод- ные расходы на экс-президентов составили почти 3 3 млн. долл. Ассигнования на экс-президентов обходятся теперь дороже, чем содержание Белого дома, резиденции правя- щего президента. Привилегии их множились с каждым го- дом, что вызвало в конце концов недовольство в конгрес- се. Некий сенатор туманно намекнул даже на «имперское экс-президентство»*17. Реформаторы в конгрессе предло- жили установить предел расходов на экс-президентов и потребовали запретить федеральным служащим оказы- вать им содействие в попытках наживаться на своем быв- шем президентстве или поощрять их участие в партийной деятельности. Эти предложения выглядят вполне разум- ными.

Некоторые хотели пойти еще дальше, заменив прези- дентские библиотеки центральным хранилищем для пре- зидентских документов. Это предложение представляется менее обоснованным, несмотря на то что на содержание библиотек уходит, как правило, добрая половина средств, ассигнованных на нужды экс-президентов. Президент- ские библиотеки в разных концах страны — подспорье для научной работы. Они приобщают все новых ученых к работе над проблемами современной политической исто- рии, ибо многим из них дорогостоящие поездки в Вашингтон оказались бы просто не по карману. Неоценимым преимуществом для ученых является в данном случае и то обстоятельство, что в библиотеках этих соответствующие архивы обслуживаются специалистами. Наконец, изуче- ние жизненного пути и деятельности того или иного пре- зидента целесообразнее начинать в его родных краях: ког- да речь идет о Франклине Рузвельте — в долине Гудзона, Кеннеди — в Массачусетсом заливе, Джонсоне — в Те- хасе, Форде — в Мичигане, Картере — в Джорджии, Рей- гане — в Калифорнии.

Институционализация экс-президентства сама по себе способна принести немалую пользу, если покончить с фи- нансовой расточительностью. Президентские документы скорее становятся достоянием гласности, приобретая иной законный статус. В прежние времена президент был волен поступать со своим личным архивом, как ему забла- горассудится: публиковать, хранить в тайне, уничтожить; теперь архивы эти — общенародная собственность. Все это, однако, не решает проблемы, как использовать зна- ния, накопленные теми немногими гражданами, которым довелось занимать пост президента.

Как бы то ни было, вполне обоснован вопрос: так ли уж не правы были отцы-основатели, предоставляя экс- президентов их собственной судьбе? Справедливо ли счи- тать бывших президентов кладезем премудрости и уж тем более экспертами по проблемам, возникшим уже после их правления? Старики-патриархи могут пригодиться в при- митивных обществах, где проблемы не меняются в тече- ние нескольких поколений. Но в динамичном современ- ном обществе они ни к чему.

Подобно всем старым людям, экс-президенты живут прошлым, как бы заново решая проблемы прошлых вре- мен и оправдывая свои некогда совершенные ошибки. Ут- ратив контакт с повседневной действительностью, они то и дело попадают впросак. Вспомнить хотя бы Тайлера, председательствовавшего в 1861 г. на конференции по предотвращению Гражданской войны, или пылкие пропо- веди Гувера в защиту изоляционизма в 1940 г. Какую пользу принесло бы стране, скажем, предписание Лин- кольну прислушиваться к советам пяти живших в его вре- мя экс-президентов — Бьюкенена, Пирса, Филмора, Тай- лера, Ван-Бюрена? На частных предприятиях старикам не дают засиживаться слишком долго. Кому понравились бы, например, настырные поучения ушедшего на покой прези- дента правления какой-нибудь корпорации или нотации отставного ректора университета? Уильям Говард Тафт, предложив в шутку «усыплять экс-президентов хлорофор- мом», добавил уже всерьез, что «общественность должна следовать за новыми лидерами и прислушиваться к новым идеям»118.

Конечно, экс-президентам нет нужды давать обет мол- чания. Никто не намерен мешать им высказывать какие- либо действительно оригинальные идеи, коли таковые придут им в голову, а если их преемники испытывают по- требность обращаться к ним с какой-либо просьбой или за советом, пусть помогут им, если сумеют. Но навязывать экс-президентов сенату как постоянных почетных членов, возводить их в члены некоего тайного совета или предо- ставлять им какой бы то ни было официальный статус бы- ло бы явным излишеством. «Не знаю, в чью голову могла прийти мысль о том, что сенату в ходе дискуссий необхо- димо выслушивать нудные поучения экс-президен- тов»119, — заметил Тафт. Ни у кого в США нет более свободного доступа на все государственные или парла- ментские форумы и больших возможностей использовать любые каналы влияния на общественность, чем у наших экс-президентов. Они пишут книги, статьи, выступают с речами, дают интервью, проводят конференции, мелькают на телеэкранах, рассыпая блестки своей мудрости, дают показания в комитетах конгресса, участвуют в сессиях се- ната. Никак не скажешь, что наша общественность лише- на возможности прислушаться к путаным и сбивчивым разглагольствованиям экс-президентов.

Три экс-президента, живущие ныне, в середине 80-х годов, надо полагать, куда лучше выполнили бы свои обя- занности, будучи в Белом доме, обладай они и впрямь зна- ниями и опытом, которые им приписывают. Чем сетовать, что попусту растрачивается народное достояние, следова- ло бы гораздо энергичнее добиваться отмены 22-й по- правки к Конституции, а это позволило бы сим оракулам дольше оставаться на своем посту. Однако главный крите- рий оценки всего сказанного — подлинная глубина мысли, а не ореол их президентства. Об этом никак нельзя забы- вать.

XVII

Никсон раскрыл нам глаза на потенциал злоупотребле- ний президентской властью, Картер — на ее уязвимые места. И то и другое породило требования реформ госу- дарственного устройства как панацеи. Вдумчивые ино- странные наблюдатели подметили, что американцы прида- ют непомерно большое значение структуре и форме. «Здешние политологи и адвокаты, — писал Брайс, — склонны переоценивать значение формальных процедур в политике»120. Предложения изменить Конституцию не что иное, как уход от трудного поиска решения сложней- ших проблем. Несовершенство надстройки — алиби для несостоятельных политиков. Дебаты о Конституционной реформе не должны отвлекать нас от задач по управле- нию государством. Политика есть высокое и сложное ис- кусство решать проблемы по существу.

Конституции и законы действенны только тогда, когда они отражают менталитет, уровень материального разви- тия, историю и традиции нации. «Законы, принятые без учета национальных традиций и обычаев, недолговеч- ны», — говорит Токвиль. Нация отторгнет реформы, чуждые ее культуре, такие, например, как 18-я поправка или закон Вулстеда, подобно тому как организм отторгает искусственное сердце. Реформы, принятые в законода- тельном порядке, отменить куда легче, чем изменения, внесенные в Конституцию. При пересмотре Основного за- кона вступает в действие принцип непредвиденных по- следствий. Усилия энтузиастов в борьбе против перехле- стов, допущенных в какой-то конкретный промежуток времени, могут с равной долей вероятности привести в итоге не к реформе, а к деформации Конституционного порядка. В своем великом заключительном решении по делу о взятии под правительственное управление сталели- тейных заводов судья Джексон предостерег от ошибки «смешивать постоянный орган исполнительной власти с человеком, временно его возглавляющим. В настоящее время сильна тенденция уделять слишком много внимания преходящим результатам... упуская из виду долгосрочные последствия для сбалансированной системы власти в на- шей республике»122. Не существует некоего работающе- го без сбоев механизма, который обеспечивал бы в нужных случаях либо ограничение президентской власти, ли- бо, напротив, ее расширение. Любая попытка изобрести такой вечный двигатель может привести к Конституцион- ным или законодательным перегибам, наносящим ущерб другим фундаментальным ценностям, например свободе. Подкоп под государственные устои, предостерегал Берк, опасная затея.

На мой взгляд, Конституция не нуждается в изменении, за исключением, пожалуй, отмены ряда необдуманных по- правок — 18-й, 22-й и 2 5-й (о ней речь в следующей гла- ве) — и модернизации некоторых ее положений, как, на- пример, сокращение переходного периода от президент- ских выборов до вступления в должность и принятие Пла- на о национальном резерве голосов выборщиков. «Нет нужды чинить то, что не сломано» (Цитируется по смыслу; Фолкленд сказал дословно следующее: «Коли нет необходимости в изменениях, необходимо ничего не ме- нять».), — говаривал лорд Фол- кленд. Оздоровление института президентства зависит от политических решений, а не от Конституционных реформ. Но замкнем круг, вновь потревожив великие тени от- цов-основателей. Они преследовали две цели: создать сильное центральное правительство наряду с действенной системой контроля. Извечная наша проблема имеет, стало быть, два аспекта: сохранить полностью дееспособное президентство как орган власти, который неизменно ру- ководствовался бы интересами республики (одна парши- вая овца в стаде не меняла бы при этом сути дела), и на- ряду с этим оживить систему контроля как гарантию про- тив злоупотреблений исполнительной властью. Главная трудность в том, чтобы сбалансировать систему власти и систему контроля, или, говоря словами Линкольна, до- биться того, чтобы правительство не осмеливалось пося- гать на свободы граждан, сохраняя при этом способность управлять государством123.

Конституция предоставляет компетентному президен- ту достаточные полномочия для управления государством, а компетентному конгрессу — достаточные полномочия для контроля за президентом. Но Конституция действенна только в том случае, если президент, конгресс и граждане страны в равной степени уважают ее. Главная задача наших дней — подъем национального самосознания. Нам нужны сознательные президенты, признающие систему контроля, сознательный конгресс, выполняющий возло- женные на него Конституцией обязанности, и сознатель- ные граждане, которые, получив бюллетень для голосова- ния, сделают свой выбор с учетом не только программы кандидата и его личного обаяния, но и его порядочности, честности, приверженности Конституционным нормам. Наибольшая ответственность лежит при этом на граж- данах, выбирающих и президента, и конгресс. Для начала им следует похоронить миф о непогрешимости президен- та, стоящего якобы выше всех и ни перед кем не ответст- венного. В 1937г. Кингсли Мартин, английский издатель, в книге «Магия монархии» задался вопросом о том, каким образом британская корона превратилась в предмет все- общего поклонения. В XIX в., писал он, королевская власть часто становилась объектом критики. Еще в 70-х годах XIX в. в Англии существовало сильное республикан- ское движение. В XX в. республиканские настроения со- шли на нет. Мартин пришел к выводу, что притягатель- ность монархического строя усиливалась с ростом Британ- ской империи при Виктории. Тогда королева Британии и императрица Индии превратилась чуть ли не в предмет культа и символ имперского величия.

Точно так же в Соединенных Штатах институт прези- дентства стал объектом культового поклонения сравни- тельно недавно. Вашингтон или Линкольн возбуждали раз- норечивые эмоции масс — обожание тут смешивалось с неприязнью. В XIX в., к примеру, не могло быть и речи о культе личности Франклина Пирса или Честера А.Артура. Миф о президенте как о существе высшего порядка сло- жился одновременно со становлением нашей империи. Начало имперскому президентству положил Теодор Руз- вельт. Франклин Рузвельт внес немалый вклад в его даль- нейшее укрепление. И наконец, пышным цветом оно рас- цвело после второй мировой войны. «В XX в., — пишет Джордж Риди, бывший пресс-секретарь Белого дома, — президентство обрело все атрибуты монархии, за исклю- чением пурпурной мантии, скипетра и короны»124.

В сравнении с монархией президентская власть обла- дает, пожалуй, даже большей магической силой. Президент не только символ нации, он еще и олицетворение государственной власти. Как воплощение власти и своего рода мифический герой, он воздействует одновременно на сознание и на подсознание людей. Слово «воплоще- ние» (олицетворение) имеет религиозный оттенок, что в данном контексте оправданно. Некоторые, по-видимому, уверены, что после принесения присяги президент пре- терпевает чудесную метаморфозу, как бы рождаясь зано- во. Из обычного политика, с которым еще несколько ме- сяцев назад можно было и выпить, он, попав в Овальный кабинет Белого дома, превращается чуть ли не в помазан- ника божьего, внушающего священный трепет.

Даже сильные люди робеют в его августейшем присут- ствии. Уолтер Ф.Мондейл вспоминал, как, будучи вице- президентом, он иной раз устраивал встречу с президен- том своим друзьям. «Мы со всей откровенностью укажем ему на его ошибки, — говорили те. — Мы будем резать правду-матку». Но когда Мондейл входил в Овальный ка- бинет, разговор обычно принимал иной оборот: «Добрый день, господин президент! Как поживает Розалин? Как Эми? Вы воистину творите чудеса». «Ястребы становились голубями, консерваторы — либералами. Я не узнавал сво- их друзей»125.

В свое время Никсон много говорил о необходимости «уважать президентскую власть» — странная фраза в ус- тах человека, проявившего к ней явное неуважение. С другой стороны, было бы не так уж плохо, если бы все, за исключением, конечно, самого президента, проявили бы хоть чуточку неуважения к президентской власти. Не- лепая мысль о недопустимости критики в адрес президен- та или каких-либо разоблачений его чревата пагубными последствиями, равно как и убогая идейка неоконсерва- торов, считающих, что лицо, наделенное властью, вправе претендовать на уважение вне зависимости от своих дей- ствий и поведения. Президент, как и любой другой граж- данин нашей страны, должен словом и делом подтверж- дать свое право на уважение.

В конце концов президент всего лишь политик, кото- рому повезло больше других. Говоря словами Дизраэли, он взобрался по скользкому шесту до самого верха. Уме- ние ловко карабкаться по шесту не превращает его в пол- убога, стоящего над законом и вне критики. Он должен понимать, что сохранит свой авторитет, лишь поддерживая контакт с нижестоящими и действуя с их согласия и одобрения. «Экая ересь, — сказал как-то лорд Актон, — считать, что место красит человека»126.

Нет нужды расшатывать устои государства. При нали- чии политической воли в конгрессе и у избирателей нет не- обходимости прибегать к хирургическим мерам для исп- равления недостатков государственной системы. Если же такой воли нет, операция принесет мало пользы. Для вос- становления в правах конгресса, да и общества в целом, нужно лишить институт президентства ореола святости. Кроме того, исходя из интересов самих президентов, кон- сенсус, достигнутый добровольно, а не по приказу и при- нуждению, скорее послужит надежной основой для поли- тики администрации, удерживая Белый дом на почве ре- альности.

XVIII

«Власть — это яд, — заметил однажды Генри Адаме. — Испытание властью всегда кончалось трагически для пре- зидента»127. Так ли это? Думается, что власть как таковая не лишает президента чувства реальности. Достижения на- ших великих президентов тем и объясняются, что они луч- ше своих современников понимали смысл происходящего и глубже постигали проблемы, которые их соотечествен- ники предпочитали игнорировать.

Президент, обладающий властью, утрачивает связь с реальностью лишь в той степени, в какой сам того хочет. У него совершенно уникальные возможности получать ин- формацию обо всем происходящем. Посредственные пре- зиденты — пассивные потребители информации, поступа- ющей к ним по официальным каналам. Незаурядные пре- зиденты сами охотятся за информацией, не искаженной бюрократическим аппаратом, который всегда себе на уме. «Те, кто вращается только в официальных кругах, — зая- вил Линкольн, — и сами начинают мыслить по-чиновничьи, чтобы не сказать деспотически». Линкольн весьма ценил приемы граждан, который он устраивал в Белом доме два раза в неделю. На них он общался с простыми людьми, ко- торые давали ему советы и жаловались на свои беды. «Для меня приемы граждан, открывающие доступ к обществен- ному мнению, что освежающий душ. Конечно, кое-какие детали вызывают неприятные ощущения, но в целом они взбадривают и оживляют меня, заставляя по-новому взгля- нуть на свои обязанности, но-новому почувствовать свою ответственность. Американскому президенту не пристало выставлять у своих дверей охрану с саблями наголо, будто он император или воображает себя таковым» *28.

Пресс-конференции в наши дни то же, что приемы Лин- кольна, но аппарат Белого дома играет роль охраны с саб- лями наголо. «Аппарат президента, — говорит Джордж Ри- ди, — самая большая проблема, когда речь идет о его связи с реальностью»129. Я и сам в прошлом был специальным помощником в аппарате Белого дома и полностью разде- лял эту точку зрения. Непрерывный рост президентского аппарата более всего способствовал отрыву президента от действительности.

Аппарат Белого дома в его современном виде сложил- ся после принятия в 1939г. Закона о реорганизации пра- вительства. Франклину Рузвельту посчастливилось перво- му испытать на себе действие этого закона. Он, впрочем, не стал увеличивать свой аппарат, стремясь сохранить возможность личного контакта со всеми своими ближай- шими сотрудниками. В президентском указе о формиро- вании аппарата Рузвельт особо оговорил, что специальные помощники президента «не имеют права отдавать распо- ряжения никому из сотрудников ни в одном государствен- ном учреждении или департаменте» и «ни в коем случае не должны играть роль связующего звена между прези- дентом и руководителем того или иного учреждения или департамента»130. Франклин Рузвельт сам руководил сво- им аппаратом. Так же поступали Трумэн, Кеннеди и Джонсон. Количественный скачок произошел при Никсо- не, что доказало правильность закономерности, выведен- ной биографом Вильсона Артуром Линком: «Свою собст- венную неуверенность президент компенсирует за счет огромного аппарата» ( ArthurLink. Enormous White House Staff Weakens the Presidency. — «U.S.News &World Report», 15 августа 1983 г. Штат сотрудников Белого дома, насчитывавший 203 человека в послед- ний год президентства Джонсона, увеличился до 547 человек в 1971 г. — См.: HughHeclo. Studing the Presidency, доклад Фонду Форда, 1977, р. 36. Число старших помощников президента возросло примерно в той же пропорции. ). Раздувшийся аппарат Белого дома превратился в буфер между президентом и большинством членов его кабинета, президентом и конгрессом, а узкий круг «преторианцев» — в посредника в отношениях пре- зидента с большей частью прочих сотрудников аппарата. Концентрация власти в Белом доме ослабила позиции кабинета. Влиятельный в свое время орган правительства, в состав которого входили сильные лидеры, пользовавши- еся поддержкой избирателей благодаря своим личным до- стоинствам, при Никсоне и его преемниках превратился, за редким исключением, в конгломерат безликих чинов- ников. Подобная концентрация власти порождает атмос- феру секретности вокруг процесса принятия решений, по- скольку сотрудники аппарата Белого дома в отличие от членов кабинета, как правило, не отчитываются в комите- тах конгресса.

Преемники Никсона — Форд, Картер, Рейган — все как один, вступая на пост президента, декларировали свою решимость искоренить бюрократию. Но никто из них не сократил сколько-нибудь ощутимо аппарат Белого дома. Специальный помощник президента Картера заявил, что многим старшим помощникам «не удается увидеть пре- зидента даже раз в неделю или хотя бы раз в месяц обсу- дить с ним важные вопросы». Попытка кого-либо из со- трудников аппарата выйти прямо на президента раздража- ет его коллег, расценивающих это как «нарушение уста- новленных правил». Но попробуйте довести ваши предло- жения до президента по надлежащим каналам — и «любая ваша смелая инициатива, пройдя все инстанции, искажен- ная до неузнаваемости, превратится в совершенную чепу- ху» 131. К середине 8 0-х годов и жена президента обзаве- лась собственным аппаратом, превосходящим по числен- ности аппарат Рузвельта в период Великой депрессии, а аппарат вице-президента стал больше, чем аппарат того же Рузвельта во время второй мировой войны.

Безусловно, президенту нужен свой аппарат. Ему нуж- ны свои глаза и уши, чтобы вовремя выяснить, как разви- ваются события, скоординировать мероприятия прави- тельства и мобилизовать разросшуюся армию чиновников на поддержку президентских мероприятий. Однако с этим вполне справились бы несколько специальных помощни- ков, содержать огромную и практически автономную бю- рократическую машину нет необходимости. Небольшой группы помощников, докладывающих президенту о ме- роприятиях администрации и о внутриполитическом поло- жении, достаточно, чтобы держать его в курсе дел. Раз- дуйшийся ныне аппарат, напротив, отгораживает его от реального мира.

Аппарат, разросшийся до такой степени, что личные контакты президента с большей частью его сотрудников сейчас едва ли возможны, не облегчает, а затрудняет пре- зидентский контроль за текущими делами. Сошлемся на очевидцев, свидетельствующих, что ныне место неболь- шой группы компетентных помощников Ф.Рузвельта занял аппарат, разросшийся как раковая опухоль в организме Белого дома. «Аппарат, — заявил Сэм Розенман, — по мере своего увеличения становится все более неуклюжим и малоэффективным. Он отнимает у президента все боль- ше времени, вместо того чтобы избавить его от лишних хлопот и позволить сконцентрировать внимание на гло- бальных проблемах». Розенман вспоминал, что в бытность свою специальным помощником Рузвельта в годы второй мировой войны «он сам работал без помощников. У того, кто занимает этот пост сегодня, их по крайней мере четы- ре или пять. Не представляю, чем они все занимаются». Ему вторит Аверелл Гарриман: «Большой аппарат растра- чивает впустую, а отнюдь не экономит время президента и самим фактом своего существования сокращает часы, которые он мог бы посвятить размышлениям в спокойной обстановке и самостоятельной работе»132.

Более того, президент, создав стену, отгораживающую его от других правительственных ведомств, ослабил соб- ственное влияние, обезличил процесс управления. Разра- стаясь, аппарат вводит в практику бесконечные совеща- ния, он производит огромное количество ненужных бумаг и все больше заслоняет собой президента, превращаясь в своего рода громоотвод, защищающий президента от мол- ний реальной жизни.

Аппарат Белого дома следует понимать лишь как вспо- могательный орган при президенте, и не больше. Огром- ная преторианская гвардия чиновников, амбициозных, подхалимствующих, протежирующих кому попало, в ре- зультате оказывается постоянно при деле и тем приносит немало вреда. Это экран, отгораживающий президента от народа и народ от президента.

Президенту в его окружении необходимы люди, спо- собные критически отнестись к его действиям и вовремя предостеречь.

Типичнейшая черта американцев — впадать в отчаяние от сбоев в республиканской системе управления. Еще в 1802г. Гамильтон назвал Конституцию «хрупким и непри- годным более инструментом»133. Семьдесят лет спустя Генри Адаме заявил, что «система 1789 г. вышла из строя» 134. Так что нынешняя панихида по республикан- скому порядку не новость. Но и Конституция и республи- ка живут и здравствуют. Предусмотренные Конституцией компромиссы между тремя властями предоставляют пре- зиденту самые широкие возможности в управлении госу- дарством, а конгрессу — самые широкие возможности контроля за президентом. Необходимо лишь развенчать культ президентства, избрать на пост президента компе- тентных людей, сократить вполовину аппарат Белого до- ма, оживить систему подотчетности исполнительных орга- нов и в любом случае не уходить от поисков решения ключевых проблем. Да здравствует республика! В конечном итоге все зависит от простых людей. Знаменитое изречение Трумэна «Здесь ответственность кончается» — это лишь одна сторона вопроса. Избиратели, а не президент в своем кабинете определяют, где кончается ответственность. «Каждая нация, — сказал де Местр, — заслуживает того правительства, которое она имеет». Цитата из поэмы певца американской демократии, непоколе- бимого скептика и столь же неистребимого оптимиста, представляется достойным завершением этой главы.

Великий город — это город великих мужчин и женщин...
Где народ не потерпит безудержной наглости
выборных лиц,
Где массы людей, вздымаясь, несутся, как волны морские,
тревожный глас смерти почуяв,
Где власть убежденья сильнее, чем власть принужденья,
Где превыше всего гражданин, а сильные мира
сего — лишь его наемные слуги...
И это поистине великий город 135.